Кому должен принадлежать мост?
Совместное участие частных организаций и публичных образований в гражданских правоотношениях далеко не редкость. В частности, на практике встречаются ситуации, когда инвесторы в рамках реализации проектов по комплексному освоению территорий заключают с публичными образованиями соглашения о взаимовыгодном сотрудничестве и принимают на себя в рамках таких соглашений дополнительные социально-значимые обязательства, например, по благоустройству территории, строительству дорог, объектов инженерной инфраструктуры, объектов социально-культурного назначения и т.п. Однако иногда такое сотрудничество омрачается возникновением спорных ситуаций, связанных с отказом публичных образований от принятия построенных объектов на свой баланс. Особую сложность представляют случаи, когда из действующего законодательства не совсем ясно, какому из публичных образований должно принадлежать соответствующее имущество, и, соответственно, кто в будущем должен будет нести расходы по его содержанию.
Например, в Федеральном арбитражном суде СЗО был рассмотрен интересный спор между строительной компанией и муниципальным образованием. Предметом спора стал мост, опоры которого расположены на земельных участках, принадлежащих разным муниципальным образованиям. Мост был построен строительной компанией в полном соответствии с выданным разрешением на строительство, проектной документацией и действующими нормативными техническими документами; было подтверждено его соответствие строительным нормам и правилам; мосту присвоен адрес и выдан кадастровый паспорт; мост был введен в эксплуатацию. Однако по заявлению одного из муниципальных образований разрешение на ввод в эксплуатацию было отменено ввиду отсутствия правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположены опоры моста. Попытки строительной компании получить какие-либо права на данный земельный участок успеха не имели, так как все они были отклонены со ссылкой на «отсутствие правовых оснований для предоставления земельного участка». В связи с тупиковой ситуацией строительная компания предъявила к муниципальному образованию иск о обязании принять мост на свой баланс, несмотря на отсутствие полного комплекта правоустанавливающих документов.
Сразу отметим, что, по нашему мнению, суд вынес по данному делу не только справедливое, но и законное решение. Однако для этого ему пришлось разобраться в том, что представляет собой мост как объект недвижимости, каково его соотношение с дорогой, частью которой мост является, кто согласно действующему законодательству может выступать его владельцем.
Как указано выше, в данном случае мост располагался на территории двух муниципальных образований и был частью связывающей их автомобильной дороги. Согласно подп. 1 п. 3 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ об автомобильных дорогах) автомобильная дорога представляет собой объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог. При этом под искусственными дорожными сооружениями понимаются сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады и т.п.).
Соответственно, мост как вид искусственного дорожного сооружения является составной частью автомобильной дороги. Поэтому особенности правового режима моста как объекта права обусловлены правовым режим автомобильной дороги и устанавливаются с учетом положений специального законодательства, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ об автомобильных дорогах его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от форм собственности и значения.
Анализ положений ФЗ об автомобильных дорогах позволяет выделить следующие признаки моста как объекта гражданских прав в составе автомобильной дороги. Во-первых, из определения автомобильной дороги следует, что это особый вид недвижимости, который включает земельный участок и расположенные над и под ним дорожные сооружения. Поэтому право собственности на автомобильную дорогу (и, соответственно, на мост как ее составную часть) неразрывно связано с наличием правового титула на соответствующий земельный участок с расположенными на нем дорожными сооружениями. Нахождение автомобильной дороги в собственности кого бы то ни было без необходимого титула на земельный участок просто невозможно в силу прямого указания закона на включение земельного участка в состав автомобильной дороги. Этот вывод находит подтверждение в п. 12 ст. 6 ФЗ об автомобильных дорогах, согласно которому к собственности юридических лиц относятся лишь такие автомобильные дороги, которые расположены на предоставленных им в установленном порядке земельных участках.
Во-вторых, ФЗ об автомобильных договорах установлен специальный критерий отнесения автомобильных дорог к одной из форм собственности - федеральной, региональной, муниципальной или частной. В силу ст. 5 и 6 ФЗ об автомобильных дорогах обязательным критерием отнесения автомобильной дороги к той или иной форме собственности является включение/невключение ее в соответствующий перечень дорог с учетом назначения дороги, а также наличие правового титула на предоставленный в установленном порядке земельный участок. Значение включения дороги (и, соответственно, моста в ее составе) в тот или иной перечень особо подтверждается п. 11 ст. 6 ФЗ об автомобильных договорах, согласно которому включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего или необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве. Кроме того, следует заметить, что п. 11 ст. 6 ФЗ об автомобильных дорогах структурно отделяет п. 12 ст. 6 указанного Закона (частная собственность на автомобильные дороги) от положений о порядке отнесения дорог к той или иной форме публичной собственности (п. 2-10 ст. 6 указанного Закона).
К федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечни автомобильных дорог общего или необщего пользования федерального значения, утверждаемые, соответственно, Правительством РФ или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Автомобильные дороги, которые исключаются из указанных перечней, передаются в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ (п. . 2- 4 ст. 6).
К собственности субъекта РФ относятся автомобильные дороги, которые включены в перечни автомобильных дорог общего или необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Автомобильные дороги, которые исключаются из указанных перечней, передаются в собственность Российской Федерации или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ (п. 6, 7 ст. 6).
К собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог (п. 8-10 ст. 6).
К собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 12 ст. 6).
Приведенные выше положения позволяют сделать вывод, что именно включение/невключение автомобильной дороги (и, соответственно, моста в ее составе) в тот или иной перечень является основанием для ее закрепления за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве. Положения закона императивны, не содержат указания на необходимость соответствующих согласительных процедур, а также не учитывают юридическую независимость субъектов РФ и муниципальных образований.
Следовательно, решение вопроса об отнесении той или иной дороги к собственности того или иного субъекта обусловлено включением либо невключением ее в соответствующий перечень дорог с учетом ее назначения. При этом законодательно условия отнесения дороги к частной собственности крайне ограничены и сформулированы по остаточному принципу: либо существующая дорога должна быть передана в частную собственность в порядке, установленном законодательством, либо ее строительство должно быть осуществлено частным лицом исключительно за счет собственных средств и только на том земельном участке, который предоставлен частному лицу в установленном земельным законодательством порядке. При этом для любого из возможных оснований возникновения частной собственности на автомобильную дорогу должно быть соблюдено императивно установленное предварительное условие: дорога не должна быть отнесена к той или иной форме публичной собственности (посредством включения в утвержденный перечень с учетом федерального, регионального или муниципального значения).
Иными словами, из установленных нормами ст. 6 ФЗ об автомобильных дорогах правил о возможности нахождения автомобильных дорог федерального значения, регионального, межмуниципального или местного значения исключительно в собственности соответствующих публично-правовых образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) следует, что указанные дороги являются ограниченно оборотоспособными объектами гражданских прав, что объясняет установленный ФЗ об автомобильных договорах критерий отнесения дорог к публичной собственности по принципу включения в тот или иной перечень с учетом их назначения. Таким образом, мост как составная часть автомобильной дороги является ограниченно оборотоспособным объектом. Признание моста частной собственностью возможно лишь в ограниченных случаях и совершенно точно исключено, если имеются императивно установленные законом основания для отнесения моста к публичной собственности (включение в установленном порядке автомобильной дороги в перечень дорог общего или необщего пользования федерального, регионального или муниципального назначения) либо частному лицу, осуществившему строительство моста, не предоставлен в установленном законодательством порядке земельный участок. Таким образом, особенности правового режима моста как объекта гражданских прав позволяют заключить, что мост, связывающий территории двух муниципальных образования, не может находиться в частной собственности строительной компании, построившей данный мост для обеспечения общих нужд населения этих муниципальных образований.
Строительство моста на земельном участке, который не был предоставлен для его строительства в установленном порядке, дает формальные основания для признания моста самовольной постройкой. Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Однако само по себе признание этого факта не отменяет указанный выше критерий отнесения дорог к публичной собственности. Напротив, это дополнительно подтверждает сделанный выше вывод о том, что надлежащим собственником моста может быть только публичное образование. Так, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе ею распоряжаться (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий:
- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта;
- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом (п. 3 ст. 222 ГК РФ).
Постановлением Арбитражного суда СЗО от 21.10.2015 г. по делу № А56-58303/2014 требование об обязании принять в муниципальную собственность моста было удовлетворено, поскольку мост является составной частью дороги районного значения, а строительная компания, построившая данный мост, является коммерческой организацией и не может быть собственником моста, который связывает территории двух муниципальных поселений.
