Voronezh, Russian Federation
The article describes the politics of tax harmonization of European Union in the context of connection between tax and budget relationships – international and domestic.
European Union, budget of European Union, tax, tax harmonization, budget, budget construction of the state, tax relationships, budget relationships, budget law, international financial law
Настоящая статья представляет собой краткие тезисы выступления автора с докладом на Международной научно-практической конференции, состоявшейся 11-12 ноября 2016 г. в Воронежском государственном университете (ВГУ, город Воронеж). Тема конференции – «Налоговый суверенитет и защита прав налогоплательщиков: опыт Евразийского экономического союза и Европейского союза». Конференция организована совместно ВГУ, Ассоциацией юристов России (Воронежским региональным отделением), Российским отделением Международной налоговой ассоциации (РОС-ИФА). На конференции были обсуждены теоретические и практические вопросы налогообложения и налоговой гармонизации стран Евразийского экономического союза и Европейского союза, а также вопросы реализации финансового, точнее, фискального, суверенитета государств в контексте международного сотрудничества, взаимосвязи международного и финансового права, влияния финансовой политики стран ЕС на внутригосударственное финансово-правовое регулирование. Материалы доклада автора базируются на его ранее проведенных исследованиях и разработках в области бюджетного устройства государства [4], [5], а также обобщении практики формирования финансовой основы ЕС и применения международного права в контексте взаимосвязи финансовых отношений различных видов по их содержанию и различной территории реализации [1], [2], [3].
Взаимосвязь налоговых и бюджетных отношений – внутригосударственных и выводимых на международный уровень – в значительной степени связана с международным сотрудничеством в связи с формированием бюджета Европейского союза. В связи с этим есть необходимость обратить внимание на следующие моменты.
Концепция налоговой гармонизации в странах Европейского союза возникла в процессе формирования подходов Европейской экономической интеграции. Решая проблемы налоговой гармонизации, важно учитывать, что налогообложение идет рука об руку с бюджетно-правовым регулированием. Соответственно, решая вопросы установления налогов и перераспределения доходов государства от их взимания, в пользу международных институтов, ЕС, нужно учитывать бюджетные интересы конкретного государства, особенности его бюджетного устройства. В связи с этим в своем выступлении я хотела бы обратить внимание на взаимосвязь налоговых и бюджетных правоотношений, получающих выход в международную финансовую практику.
Как известно, налоги выступают важнейшим источником доходов государства. Вне формирования доходов, использования бюджетных ресурсов невозможно выполнение государством его задач и функций. Закон включает налоговые доходы в состав доходов бюджетов, что является характерным для бюджетного устройства государства. Отмеченные моменты обуславливают взаимосвязь налоговых и бюджетных отношений.
Соответственно, налоговое право является частью национальной правовой системы любого государства, выражает его суверенитет. Но важно учесть следующее: практика формирования финансовой основы ЕС нацелена на такое перераспределение налоговых доходов стран ЕС, что часть суммы НДС, взимаемого на национальном уровне, направляется в бюджет ЕС. Отчисления от НДС фактически приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов. Это означает, что вопросы налогообложения, изначально суверенные индивидуально для каждого государства, стали решаться на международном уровне, что не может не повлиять не только на характер налогового регулирования в государствах, но и на их национальные бюджеты (базовый элемент бюджетного устройства государства) – в связи с фактическим недополучением доходов в бюджет, которые государства могли бы получить, не вкладываясь в международные институты. На мой взгляд, такой момент отчасти имеет негативный международный контекст. Но есть и позитивный момент – международные договоры об избежании двойного налогообложения обеспечивают организованность налогообложения, координируя интересы граждан, государств, их возможности пополнять бюджеты за счет аналогичных налогов.
Обозначенные моменты интеграции приводят к тому, что можно говорить о налоговом праве международного уровня и даже о международном бюджетном праве, о взаимосвязи этих отраслей, соответственно, о взаимосвязи налоговых и бюджетных отношений, взаимосвязи бюджетного устройства и налогообложения в международном аспекте.
Надо заметить, одним из основоположников концепции налогового права ЕС в России является профессор Г.П. Толстопятенко. Им защищена диссертация «Европейское налоговое право (проблемы теории и практики)» (2001 г.) [7], [8].
* * *
Как видно, формирование финансовых основ ЕС подвержено юридической регламентации. ЕС имеет свой бюджет, которому свойственно формирование налоговых и бюджетных отношений, виды которых аналогичны таковым отношениям внутри государств. Это отношения по формированию бюджетных доходов, осуществлению бюджетных расходов, отношения в рамках бюджетного процесса и др. Соответственно, можно говорить не только о международном налоговом праве, но и бюджетном праве международного уровня. И здесь как нигде важно сопоставлять международные интересы с внутригосударственными, применять инструментарий налоговых и бюджетных отношений взаимосвязанно – с одной стороны, когда речь идет о взаимосвязи международных бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда ЕС и налоговых отношений внутригосударственных, за счет которых у конкретных государств образуются налоговые доходы. Государства – члены ЕС, по сути, делятся с международным бюджетом своими доходами. С другой стороны, налоговые и бюджетные отношения внутри государств взаимосвязаны. В таком случае взносы государств в бюджет ЕС вносят дисбаланс в национальную бюджетную систему, снижают уровень доходов государства, что сказывается на уровне его расходов, как следствие – на качестве функционирования, выполнении финансовых обязательств перед населением. Имеет место фактическое ограничение налогового и бюджетного суверенитета государств. В связи с этим актуален вопрос взаимовыгодной увязки налогового права ЕС с бюджетным правом государств–членов ЕС.
* * *
В процессе формирования финансовых основ ЕС, по мере расширения взаимодействия государств возникает все больше противоречивых моментов, одни из которых требуют дальнейшего обдумывания, другие – совершенствования международного регулирования.
Так, показатели налоговых отчислений в бюджет ЕС имеют политическое значение: установлены односторонне органами ЕС, преследуют его цели. Следовательно, от того насколько оптимальны налоговые показатели международного бюджета, точнее, какая налоговая политика реализуется в отношении стран – членов ЕС, зависит состояние внутригосударственных бюджетных дел. Отчисления от НДС приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов. При этом наличие НДС в налоговой системе государства является обязательным условием его присоединения к ЕС. Получается, налоговые отношения внутригосударственного уровня вливаются в бюджетные отношения международного уровня.
Опять же, сбор налогов не является самоцелью государства. Налоги призваны финансировать реализацию государственного суверенитета. Ситуация же, когда государства вынуждены делать взносы в бюджет ЕС в виде перераспределяемых налогов заставляет менять приоритеты.
Надо заметить, что доходы бюджета ЕС в виде части суммы НДС, взносы стран-участниц относятся к категории собственных доходов бюджета ЕС. Это противоречит сложившейся в России теории финансового права в части понимания собственных бюджетных доходов. Такие поступления в действительности имеют бюджетно-правовые характеристики регулирующих доходов. И такая квалификация доходов усиливает собственнические настроения ЕС. Тем самым, имеет место дезорганизация устоев бюджетных отношений. Это в особенности пагубно, например, для стран, бывших республик СССР с еще не устоявшейся концепцией бюджетного устройства. Велик соблазн оказаться под влиянием, предоставляя, в свою очередь, какие-либо встречные блага: поделиться землей, поскупиться принципом пребывания на государственной службе исключительно гражданин конкретного государства. Как произошло в Украине, стремящейся в ЕС. Для ЕС актуальна политика приоритетов формирования бюджета именно за счет взносов государств как политика затягивания в членство ЕС и увеличения тем самым собственных доходов. При этом надо заметить, политика «перетягивания» «национального» НДС в пользу бюджета ЕС, опосредующая налоговую гармонизацию, пагубно может сказаться на финансовой основе государств. НДС – весьма существенный источник их доходов, о чем неоднократно пишет профессор О.Н. Горбунова, в том числе в работе «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» [4, с. 45-47, 106].
При этом развитие международной интеграции требует все больших финансовых средств, т.е. расходы бюджета ЕС возрастают. Так, исходя из анализа бюджета ЕС 2016, денег на содержание нуждающихся стран становится все меньше. Сталкиваясь с такими вызовами, как кризис беженцев, рост террористической угрозы, ЕС вынужден тратить больше средств на безопасность, решение политических проблем, следовательно, экономить взаимопомощи государствам. Снижение бюджетного финансирования, безусловно, будет иметь негативные последствия в первую очередь для европейской периферии.
ЕС фактически заставляет государств-членов усилить контроль собираемости налогов и направления их в национальный бюджет – т.е. усилить инструментарий налогового и бюджетного контроля в их взаимосвязи. В противном случае будет угроза для взносов в бюджет ЕС. При этом инструментарий контроля в ЕС оставляет желать лучшего. Злоупотреблений в формировании бюджета ЕС немало.
Таким образом, говоря о налоговых и бюджетных отношениях в международном контексте, мы имеем ввиду прямые и обратные связи между внутригосударственными налоговыми и бюджетными отношениями и их взаимосвязью с финансовыми отношениями на уровне ЕС, а именно отношениями по формированию бюджета ЕС за счет отчислений из бюджетов государств – членов ЕС. Поэтому международная налоговая гармонизация должна осуществляться в совокупности с гармонизацией бюджетной, не позволяющей существенно нарушить финансовый суверенитет государств ЕС и устои их бюджетного устройства.
1. Dogovor o Evropeyskom soyuze [rus., angl.] (Podpisan v g. Maastrikhte 07.02.1992) (s izm. i dop. ot 13.12.2007). Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul´tant Plyus» : URL : www.consultant.ru/online (data obrashcheniya 23.11.2016).
2. Dogovor, uchrezhdayushchiy Evropeyskoe soobshchestvo : g. Rim, 25 marta 1957 g. (s izm. i dop. ot 26 fevr. 2001 g.). Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul´tant Plyus» : URL : www.consultant.ru/online (data obrashcheniya 23.12.2011).
3. Ob uchrezhdenii Evropeyskogo ekonomicheskogo soobshchestva : dogovor : Rim, 25 marta 1957 g. (izm. i dop. fevral´ 1986 g.). Dogovory, uchrezhdayushchie evropeyskie soobshchestva. – Moskva : Pravo, 1994. – S. 95-288.
4. Gorbunova O.N. Finansovoe pravo i finansovyy monitoring v sovremennoy Rossii / O.N. Gorbunova. – Moskva : Elit, 2012. – 296 s.
5. Peshkova Kh.V. Byudzhetnoe ustroystvo Rossii: Monografiya / Kh.V. Peshkova. – M.: Infra-M, 2014. – 176 s.
6. Peshkova Kh.V. Byudzhetnoe ustroystvo gosudarstva (rossiyskaya pravovaya kontseptsiya): Dissertatsiya na soiskanie uchenoy stepeni doktora yuridicheskikh nauk / Kh.V. Peshkova. – Moskva: Institut gosudarstva i prava RAN, 2014.
7. Tolstopyatenko G.P. Evropeyskoe nalogovoe pravo (problemy teorii i praktiki): Dissertatsiya na soiskanie uchenoy stepeni doktora yuridicheskikh nauk / G.P. Tolstopyatenko. – Moskva: Moskovskiy gosudarstvennyy institut mezhdunarodnykh otnosheniy (universitet) MID RF, 2001.
8. Tolstopyatenko G.P. Evropeyskoe nalogovoe pravo. Sravnitel´no-pravovoe issledovanie. – M.: Izd-vo "Norma", 2001. – 336 s.
