V dannoy stat'e rassmotreny normativno-pravovye akty, formiruyuschie normativno-pravovuyu bazu dlya administrativno-pravovogo regulirovaniya otnosheniy v sfere turizma, opredeleno mesto dannyh normativno-pravovyh aktov v sisteme administrativnogo prava.
turizm, pravo, norma prava, istochniki prava, konstituciya, mezhdunarodno-pravovoy akt
Туризм как отрасль экономики и часть социально-культурной сферы требует надежного правового регулирования, в том числе совершенствования системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма. Это в определенной степени составляет основу для благоприятных условий для его развития.
Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые нормы как «установленные и санкционированные субъектами публичной власти правила, регулирующие отношения, возникающие в сфере деятельности публичной исполнительной власти» [1]. Н.Ю. Хаманева, уточняя определение, делает вывод, что административно-правовая норма – это правило поведения, установленное государством в лице его полномочного органа государственной власти, в том числе органа исполнительной власти (должностного лица), в целях регулирования социально-экономических, административных общественных отношений, отношений в сфере охраны прав и свобод граждан, обеспечения безопасности личности, общества и государства [2].
Ряд ученых, в том числе А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, характеризуют административно-правовую норму как «установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления» [3]. Схожей с этой позицией точки зрения придерживается Д.М. Овсянко: «В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления) [4].
Б. В. Россинский указывает на неразрывную связь административно-правовой нормы с системой исполнительной власти: «Административно-правовые нормы можно определить как установленные государством и иными правомочными субъектами правила поведения, регулирующие общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации и деятельности системы исполнительной власти» [5].
В.М. Манохин, отмечая общность административно-правовых норм со всеми иными правовыми нормами, указывает на их особенности и относит к ним следующее:
- в административно-правовых нормах закрепляются отношения по государственному управлению, государственному регулированию, государственным услугам;
- административно-правовые нормы охраняются двумя видами ответственности (административная и дисциплинарная);
- административно-правовые нормы отличаются методом воздействия [6].
Административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере туризма, можно определить как установленные государством правила поведения, регулирующие общественные (туристические) правоотношения, связанные с временными выездами (путешествиями) граждан Российской Федерации и иностранных граждан с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания, а также с осуществлением туристической деятельности [7].
Административно-правовые нормы, будучи структурным содержанием нормативно-правовой основы, имеют внешние формы выражения, содержатся в конкретных административно-правовых источниках. Современная нормативно-правовая основа туризма базируется на положениях Конституции Российской Федерации. В статье 7 Конституции Российской Федерации устанавливается, что «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Согласно ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на отдых». В соответствии со ст. 27 Конституции РФ «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства… Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» [8].
Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации «гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Данные конституционные положения создают исходную базу для производства туристических услуг как вида предпринимательской деятельности.
В Конституции Российской Федерации также содержится важное положение, которое касается сферы туризма: ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Развитие современного туризма невозможно без расширения международных связей в этой области. Это касается и нормативно-правовых актов, которые унифицируются и воспринимаются российской правовой системой.
В этой связи имеет важное значение деятельность Всемирной туристической организации (ЮНВТО), специализированной организации в системе ООН. ЮНВТО выполняет важную функцию, способствуя развитию стабильного и общедоступного мирового туризма, мировой экономики, международному взаимопониманию и уважению, соблюдению гражданских прав и свобод. Российская Федерация член ЮНВТО как правопреемник СССР с 1975 г. [9].
За время деятельности данной организации был принят ряд важнейших документов по вопросам туризма: Манильская декларация по мировому туризму; Гаагская декларация по туризму; Глобальный этический кодекс туризма; Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»; Осакская декларация по туризму; Осакская декларация тысячелетия.
Первым наиболее масштабным специальным международно-правовым актом, посвященным туризму, стала Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму, которая состоялась
в Маниле (Филиппины) 27 сентября – 10 октября 1980 г. [10], в которой участвовали 107 делегаций, что свидетельствует о серьёзном внимании мирового сообщества к туризму. Основные положения Манильской декларации можно обозначить следующим образом:
- туризм определяется как деятельность, имеющая важное значение в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую сферы жизни государств и международных отношений;
- между туризмом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвижения существует неразрывная связь;
- учитывая широкое распространение социальных прав, правительства и общество должны переосмыслить понятия туризма и предоставлять гражданам реальные возможности доступа к туризму.
В декларации отмечается, что туризм нельзя оценивать только с экономической точки зрения. Отмечается важность чувства принадлежности к какой-либо культуре и народу, национальному сознанию, солидарности с соотечественниками, возможности гражданина реализовать своё право на отпуск. Особое внимание в декларации уделяется социальному туризму, рассматриваемому как цель, к которой должно стремиться государство, путём поддержки молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста.
Результатом развития нормативной базы в сфере туризма стало принятие Хартии туризма [11] и Кодекса туриста [12], одобренных VI сессией Генеральной ассамблеи Всемирной туристической организации (далее ВТО), которая состоялась в Софии 22 сентября 1985 г. В Хартии туризма в концентрированном виде закреплены положения предшествующих международных форумов, посвященных вопросам туризма. Фактически, документ содержит рекомендации по деятельности субъектов туристической сферы (государства, представителей местного населения туристических районов, работников в сфере туризма и самих туристов).
Кодекс туриста стал логическим продолжением Хартии туризма, где особое внимание уделяется правам и обязанностям туристов. Туристы имеют право на смягчение административного и финансового контроля; свободный доступ к районам туристического интереса; надлежащую информацию об условиях путешествия и возможных угрозах; личную безопасность и безопасность своего имущества [13]; доступ к средствам связи и административным и юридическим процедурам; обращение в законодательные органы и общественные организации для наилучшего осуществления права на отдых. К обязанностям туристов относят стремление к взаимопониманию между народами, проявление уважения к укладу жизни и законодательству стран пребывания и пр.
Поскольку право на отдых признается во всем мире, в Хартии подчеркивается, что правительствам следует разрабатывать и проводить политику внутреннего и международного туризма, основанную на следующих принципах:
- развитие туризма на различных уровнях — местном, региональном, национальном и международном;
- обеспечение доступности туризма;
- защита туристической среды;
- содействие росту туристического сознания и контактам местного населения с посетителями;
- обеспечение свободы передвижения, отсутствия какой-либо дискриминации, а также безопасности туристов;
- создание условий для беспрепятственного доступа туристов к службам здравоохранения, административным и юридическим службам; принятие мер с целью противодействовать использованию туризма для эксплуатации других в целях проституции и распространения наркотиков.
Эти принципы значимы и могут быть в полном объеме взяты за основу для осуществления туристической политики в Российской Федерации.
Результатом деятельности межпарламентской конференции по туризму, проходившей в Гааге 10–14 апреля 1989 г., было принятие Гаагской декларации по туризму [14]. Это достаточно объемный документ (по сравнению с предыдущими правовыми актами). Глобальный этический кодекс туризма [15], принятый в Сантьяго (Чили) в 1999 г. на 13-й сессии генеральной Ассамблеи ВТО, имеет также важное нормативное значение. В этом акте признается важная роль туризма в качестве позитивного инструмента «в деле смягчения остроты проблем нищеты и повышения качества жизни для всех народов…» [16]. Основой и следствием туризма признается понимание и распространение общечеловеческих этических ценностей в духе терпимости. Указывается, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и их имущества, уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, а также содействовать принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи. Туризм в этом правовом акте рассматривается как фактор индивидуального и коллективного самосовершенствования, как фактор устойчивого развития, как сфера, использующая культурное наследие человечества и вносящая вклад в его обогащение, как деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ. В кодексе также раскрываются обязанности профессионалов туристического бизнеса; право на туризм; свобода туристических перемещений; права работников и предпринимателей в сфере туризма.
В 2001 г. на Конференции лидеров туризма тысячелетия в Японии была принята Осакская декларация тысячелетия, которая важна для регулирования отношений в сфере туризма на международном уровне. Данный документ содержит положения о достижениях сферы туризма к началу XXI в., акцентирует внимание на проблемах развития рынка международного туризма, сохранения культурного наследия на основе туризма, внедрения в туристическую сферу современных информационных технологий.
Важное значение имеет Соглашение между ООН и ЮНВТО, принятое 23 декабря 2003 г. Соглашение содержит официальное признание ЮНВТО как решающей и ведущей межправительственной организации в области мирового туризма, определяет основные направления координации и сотрудничества, устанавливает основания взаимодействия с Международным Судом, учреждает основания контрольно-надзорных отношений в бюджетной и финансовой сферах.
Международные договоры составляют основу административно-правового регулирования в области туризма. Их, по мнению Н.А. Соколовой, можно классифицировать на две группы: многосторонние международные договоры в сфере туризма и двусторонние договоры Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма. К первой группе можно отнести «Шенгенские соглашения», в частности Соглашение «Об отмене паспортного таможенного контроля между рядом стран Европейского союза». Первоначально это соглашение было подписано 14 июня 1985 г. (вступило в силу 26 марта 1995 г.) Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Германией, Португалией и Испанией. Позднее к соглашению присоединились ещё несколько стран, и до 2007 г. соглашение действовало уже в 15 странах: Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Исландия, Италия, Греция, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания и Швеция. В 2013 г. список расширен до 26 стран [17].
Важными двусторонними договорами в области туризма признаются «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской республики о сотрудничестве в области туризма» [18], «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской республики об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и гражданам Итальянской республики» [19], «Соглашение между Федеральным Агентством по туризму (Российской Федерации) и Министерством регионального развития Чешской республики о сотрудничестве в области туризма» [20], «Протокол о сотрудничестве в области туризма между Российской Федерацией и Испанией» [21] и др.
В системе международных источников, регулирующих отношения в сфере туризма, важную роль имеют международные правовые акты, принимаемые на уровне стран – участниц Содружества Независимых Государств (далее СНГ). В соответствии с решением глав правительств СНГ в сентябре 1994 г. образован Совет по туризму стран СНГ [22]. К основным актам о сотрудничестве государств – участников СНГ в области туризма относятся:
- Межправительственное соглашение от 23 декабря 1993 г. «О сотрудничестве в сфере туризма»;
- Рекомендательный законодательный акт Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ от 29 октября 1994 г. «Об основных принципах сотрудничества государств – участников СНГ в области туризма»;
- Межгосударственная целевая программа от 14 февраля 1996 г.
1. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik. M.: Eksmo, 2008.
2. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federacii / Otv. red. N.Yu. Hamaneva. M.: Yurist', 2004.
3. Alehin A.P., Karmolickiy A.A., Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federacii: uchebnik. M.: Zercalo-M, 2006.
4. Ovsyanko D.M. Administrativnoe pravo: Uchebnoe posobie. M.: Yurist', 2000.
5. Rossinskiy B.V. Administrativnoe pravo. Uchebno-metodicheskoe i prakticheskoe posobie. M.: Pravo i zakon, 2001.
6. Manohin V.M. Administrativnoe pravo Rossii. Uchebnik. Saratov: Ay Pi Er Media, 2009.
7. Bratanovskiy S.N. Gosudarstvennoe upravlenie: ponyatie, social'naya suschnost'// Vestnik Evraziyskoy akademii administrativnyh nauk. 2011. № 3.
8. Sobranie zakonodatel'stva RF. 26.01.2009. № 4.
9. Bratanovskiy S.N., Dzhambalaev Ya.R., Epifanov A.E.Teoriya gosudarstva i prava/ Kurs lekciy: uchebnoe posobie dlya studentov vysshih uchebnyh zavedeniy, obuchayuschihsya po special'nosti «Yurisprudenciya». M., 2013.
10. Manil'skaya deklaraciya po mirovomu turizmu // Mezhdunarodnyy turizm: pravovye akty. M.: Finansy i statistika, 2002.
11. Hartiya turizma // Mezhdunarodnyy turizm: pravovye akty. M.: Finansy i statistika, 2002.
12. Kodeks turista // Mezhdunarodnyy turizm: pravovye akty. M.: Finansy i statistika, 2002.
13. Bratanovskiy S.N., Galickaya N.V. Administrativno-pravovye kriterii klassifikacii vidov bezopasnosti v Rossiyskoy Federacii // Pravovaya kul'tura.2014. № 3 (18).
14. Gaagskaya deklaraciya po turizmu // Mezhdunarodnyy turizm: pravovye akty. M.: Finansy i statistika, 2000.
15. Sokolova N.A. Turizm v Rossiyskoy Federacii: pravovoe regulirovanie. Uchebnoe posobie. M.: Volters-Kluver, 2010.
16. Soglashenie «Ob otmene pasportnogo tamozhennogo kontrolya mezhdu ryadom stran Evropeyskogo soyuza». URL: http://www.schengen.su/. (data obrascheniya: 2.11.2016).
17. Oficial'nyy sayt Predstavitel'stva Evropeyskogo soyuza v Rossii. URL: http://eeas.europa.eu/delegations/russia/index_ru.htm. (data obrascheniya 15.11.2016).
18. Soglashenie mezhdu Pravitel'stvom Rossiyskoy Federacii i Pravitel'stvom Francuzskoy respubliki o sotrudnichestve v oblasti turizma. // Byulleten' mezhdunarodnyh dogovorov. № 7. 2004.
19. Oficial'nyy sayt Ministerstva inostrannyh del Rossiyskoy Federacii. URL: http://www.mid.ru/spd_md.nsf/twowebcantr?openview&RestrictToCategory=%D0%98%D0%A2%D0%90%D0%9B%D0%98%D0%AF.(data obrascheniya 15.11.2016).
20. Oficial'nyy sayt Torgovogo predstavitel'stva Rossiyskoy Federacii v Cheshskoy respublike. URL:http://www.rustrade.cz/section-blog/27-agreementrussia/40-contractual-basis. (data obrascheniya 15.11.2016).
21. Oficial'nyy sayt Torgovogo predstavitel'stva Rossiyskoy Federacii v Ispanii. URL: http://www. rusiaspain.com/index.php?option=com_content&view=article&id=251&Itemid=218. (data obrascheniya 15.11.2016).
22. Internet-portal SNG. URL: http://www.e-cis.info/page.php?id=20920. (data obrascheniya 15.11.2016).__
