employee from 14.01.2015 to 14.01.2015
Moskva, Moscow, Russian Federation
GRNTI 10.27 Гражданское право
BBK 67 Право. Юридические науки
At the present stage of development of the organs of internal Affairs are the full participant of civil turnover, therefore, have the status of legal person in a state institution. In this article the analysis of the participation of the police in civil matters in terms of various socio-economic and political changes at various historical stages.
Civil turnover, police, internal Affairs bodies, juridical personality, property, contract
Становление органов внутренних дел и их развитие прошло огромный путь фундаментальных преобразований на протяжении времени, начиная от появления в истории нашей страны военизированных образований с полицейскими функциями и оканчивая формированием специализированных государственных органов исполнительной власти, предназначенных для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства [1].
Согласно Указу Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее – сфера внутренних дел), а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел [5].
На данном этапе развития органы внутренних дел являются полноправным и активным участником гражданского оборота, следовательно, имеют статус юридического лица в виде организационно-правовой формы государственного учреждения и соответствующим образом регистрируются. Правовое положение организации системы МВД определяется гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных ведомственным правом. Но такое положение вещей образовалось сравнительно недавно. Обратимся к истории.
Учение о юридическом лице берет свое начало из римского права. О юридических лицах, относящихся к правоохранительным органам на данном этапе становления общества говорить не приходится. Так, в период рассвета городов полисов, в Греции появляются первые формирования с правоохранительным (полицейским) уклоном, так называемые «скифские лучники», являющиеся в то время рабами. Они представляли собой скорее современные внутренние войска или Национальную гвардию и, напротив, не представляли из себя какого-то ни было обособленного «учреждения» с признаками имущественного обособления [11, с. 135]. В более позднее время, в период принципата, или ранней Римской империи была создана Преторианская гвардия – личная охрана императора, военизированное формирование с полицейской и охранной функциями. В данном случае так же будет справедлив тезис об отсутствии какого-либо имущественного обособления и наличия правоспособности у этих формирований. На наш взгляд такое положение этих формирований можно связать с этимологическими истоками слова «полиция». Этимология этого термина берет свое начало в Древней Греции (ἡ πολιτεία ), а так же из латинского языка (politia), что означает – «государственное устройство» или «государственное управление», «городское управление» – аналогия с городами-полисами, то есть не прямая правоохранительная деятельность, а больше военная и административная, что не требовало создания отдельного «имущественного комплекса» [12, с. 164–172].
Данное положение дел будет актуально и для времени средних веков. Полицейские функции выполняются военизированными формированиями. На Руси это была дружина под управлением князя, а так же избираемые десяцкие, сотские, тысяцкие. В более поздний период появляется институт губных изб. В VI–VII вв. новая система государственного управления, основанная на Приказах, в том числе берет на себя ношу по охране общественного порядка (Разбойный приказ и т.д.). Правовая мысль в то время только развивается. Появляются так называемые первые обычаи гражданского оборота. На фоне догматического религиозного учения на просторах бывшей Римской империи продолжает развиваться понятие «юридического лица». Происходит рецепция Римского права в западноевропейских странах. Но даже при условии развития такого понятия, как «учреждение», органы и подразделения с полицейскими функциями образуются на военных началах и снабжаются всеми видами довольствия централизовано, следовательно, не было необходимости их участия в гражданском обороте и преобразования в обособленный имущественный комплекс. Целесообразность именно такой организации этих подразделений диктуется историческими и политическими и социально-культурными обстоятельствами того времени [13, с. 7–8].
Начиная с реформ Петра I и образования полицейского ведомства, в начале XVIII в. и заканчивая событиями октября 1917, на государственном уровне превращались в жизнь различные реформаторские решения в отношении полицейских органов, начиная от определения понятия и сферы действия и заканчивая вопросами их материального обеспечения. На закате времени Империи, при закономерном возникновении социально-экономических кризисных ситуаций в обществе по инициативе Петра Аркадьевича Столыпина в 1906 г. была создана Особая междуведомственная Комиссия под председательством товарища (заместителя) министра внутренних дел, впоследствии тайного советника, сенатора Александра Александровича Макарова по преобразовании полиции в Империи. Из краткой объяснительной записки к заключению этой междуведомственной Комиссии можно подчеркнуть следующее: «По закону, расходы на содержание полицейских команд относятся полностью на средства городов, на обязанности которых так же лежат отвод или наем городовым помещений с отопление и освещением, снабжение этих чинов вооружением и пользование их в больницах. Кроме того, на городские средства «…» отнесены расходы по устройству и содержанию местных полицейских управлений, квартирному довольствию, выдачи прибавочного жалования и т.п., причем многие городские поселения согласно закону 25 декабря 1862 года (№ 39087), должны ежегодно уплачивать пособие казне на содержание полицейских управлений». Из данных положений можно сделать вывод о том, что полицейские подразделения полностью снабжались городскими властями и эти власти, видимо каким-то образом участвовали в гражданском обороте (наем помещений для жилья), но никак не сами подразделения полиции, следовательно создание обособленного имущественного комплекса с делегированием возможности участия в гражданском обороте было не целесообразно [15, с. 72].
Становление рабоче-крестьянской милиции в советский период ознаменовалось падением интереса к классическим правовым учениям и развитием права в парадигме марксизма-ленинизма на фоне становления плановой модели экономики. Вместе с этим конструкция юридического лица упоминается уже в нормативных актах 1918 г. С изданием постановления ВЦИК от 11 ноября 1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.») появляется понятие юридического лица [1]. Но при этом молодая рабоче-крестьянская милиция носит военизированный характер. 28 октября 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел принимает Декрет «О рабочей милиции». 24 мая 1922 г. ВЦИК утвердил «Положение об НКВД». Декретом ВЦИК и СНК от 28 сентября 1925 г. введено в действие «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции». Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. № 390 вводится в действие «Положение о рабоче-крестьянской милиции». В данных документах имеются пункты, указывающие на централизованное снабжение милиции «на одинаковых с Красной Армией началах», а «постройка, ремонт оборудования помещений для частей и учреждений милиции производятся органами коммунального хозяйства и Комгосором по принадлежности» [8]. «Расходы на содержание милиции, за исключением ведомственной, относятся на бюджеты союзных республик, краевые (областные) бюджеты и бюджеты автономных республик, а также на районные и городские бюджеты» [9].
Это все может говорить нам о том, что на данном этапе милицейским органам не нужно обособление в отдельный имущественный комплекс и наделение их правовым статусом для участия в гражданском обороте. Но вместе с тем будет справедливо заметить, что в этих документах говорится об «учреждениях милиции» в то время как Гражданский кодекс 1922 г. в ст. 137 предусматривал гражданскую правоспособность у «учреждений». То есть, возможно, на этапах становления молодой советской милиции, у ее учреждений, все же впервые появляется гражданско-правовой статус [7].
Об этом свидетельствует организация работы ведомственной милиции в период НЭПа. Ее деятельность заключалась в охране имущества предприятий и имущественных комплексов на договорной основе, причем создавались эти отряды милиции по заявке самого предприятия и содержались за счет предприятия. Заявление рассматривалось губернскими (областными) исполкомами, решение о формировании ведомственной милиции принималось совместной комиссией с участием представителей милиции и администрации предприятия и учреждения.
Со временем в отношении деятельности ведомственной милиции по охране имущества и объектов накопилось множество вопросов, главным образом об определении юридической природы заключаемых договоров. Отдел Прокуратуры НКЮ РСФСР настаивал на гражданско-правовой природе таких договоров, а с другой стороны Отдел кодификации законодательства НКЮ указывал об административной природе договоров и называл их «административными распоряжениями». В итоге была официально принята вторая точка зрения, обоснованная тем, что подразделения полиции осуществляли не «частноправовые функции, а так называемые публично-правовые функции, подобно тому, как она выполняет их при охранении общественного порядка» [14, с. 30–33].
Постановлением Совета министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467 «Об утверждении общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения» можно выделить акцент на появление государственных учреждений в гражданском обороте, которые, конечно же, не имели частной собственности на средства производства. В документе говорится, что: «Юридический отдел, юрисконсульт министерства, ведомства: проводит работу по повышению роли хозяйственных договоров и усилению ответственности за их выполнение, по укреплению договорной дисциплины; участвует в разработке особых условий поставки, типовых договоров и других нормативных актов, регулирующих хозяйственные отношения; разрабатывает методические указания по организации договорной работы в системе министерства, ведомства; принимает меры к обеспечению своевременного и правильного заключения хозяйственных договоров, учета выполнения договорных обязательств, применения экономических мер воздействия при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договорам». [10]. Все это говорит об участии учреждений МВД СССР на данном этапе в хозяйственных отношениях. Так же с принятием Закона РСФСР от 11 июня 1964 г. «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР») в кодифицированном праве появляется понятие «оперативного управления» имуществом. То есть на данном этапе можно отметить обособление органов внутренних дел в отдельный имущественный комплекс с наличием определенной, узкой правосубъектности, отвечающей социально экономической модели функционирования общества того времени [6].
После 1991 г. и развала СССР наступает время бурного развития товарно-рыночных отношений в обществе. Милицейское ведомство вступает в новое время, пытаясь максимально приспособиться к существующим товарно-рыночным реалиям. Принимается Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции». Органы внутренних дел и различные, обеспечивающие их, подразделения начинают участвовать в гражданских правоотношениях в таких организационно-правовых формах юридического лица, как бюджетные учреждения, унитарные предприятия. Органы внутренних дел получают возможность осуществлять так называемую «приносящую доход деятельность». Она представляла собой широкий спектр возможных гражданско-правовых сделок. В то время государство сталкивается с различными проблемами социально-экономического характера, заключающимися в недофинансировании государственных органов, учреждения и предприятий. Различные исследователи правового статуса органов внутренних дел того времени по-разному трактуют наделение милиции, как участника гражданского оборота, возможностью, если можно так выразиться, самой зарабатывать на свое обеспечение.
С вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции» [1] и Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» органы внутренних дел преобразовываются в такую организационно-правовую форму юридического лица, как казенные учреждения. Возможность осуществления «приносящей доход» деятельности исчезает [2].
С 2011 г. по настоящее время происходят масштабные переформирования в области Гражданского законодательства. Так вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» определяющий коренные изменения в области юридических лиц и Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», формирующий новый порядок и условия участия органов внутренних дел в обязательственных отношениях [3].
На данном этапе органы внутренних дел представляют собой обширный имущественный комплекс, учреждения которого активно выступают в гражданском обороте в статусе юридических лиц [4].
1. Federal'nyy zakon ot 07.02.2011 № 3-FZ «O policii».
2. Federal'nyy zakon ot 08.05.2010 № 83-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii v svyazi s sovershenstvovaniem pravovogo polozheniya gosudarstvennyh (municipal'nyh) uchrezhdeniy».
3. Federal'nyy zakon ot 05.05.2014 № 99-FZ «O vnesenii izmeneniy v glavu 4 chasti pervoy Grazhdanskogo kodeksa Rossiyskoy Federacii i o priznanii utrativshimi silu otdel'nyh polozheniy zakonodatel'nyh aktov Rossiyskoy Federacii».
4. Federal'nyy zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ «O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd».
5. Ukaz Prezidenta RF ot 21.12.2016 № 699 «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i Tipovogo polozheniya o territorial'nom organe Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii po sub'ektu Rossiyskoy Federacii»
6. «Grazhdanskiy kodeks RSFSR» (utv. VS RSFSR 11.06.1964) // Vedomosti VS RSFSR — 1964. — N 24. S. 407.
7. Postanovlenie VCIK ot 11.11.1922 «O vvedenii v deystvie Grazhdanskogo kodeksa R.S.F.S.R.» // SU RSFSR. – 1922. – N 71. S. 4
8. Postanovlenie VCIK i SNK RSFSR ot 24.05.1922 «Polozhenie o NKVD RSFSR» // SU RSFSR. – 1922. – № 33. S. 386
9. Postanovlenie SNK SSSR ot 25.05.1931 № 390 «Polozhenie o raboche-krest'yanskoy milicii» // Sobranie zakonov i rasporyazheniy Raboche-Krest'yanskogo Pravitel'stva SSSR za 1931 god. – S. 429–437.
10. Postanovlenie Sovmina SSSR ot 22.06.1972 № 467 «Ob utverzhdenii Obschego polozheniya o yuridicheskom otdele (byuro), glavnom (starshem) yuriskonsul'te, yuriskonsul'te ministerstva, vedomstva, ispolnitel'nogo komiteta Soveta deputatov trudyaschihsya, predpriyatiya, organizacii, uchrezhdeniya».
11. Frolov E.D. Skify v Afinah. / Frolov E.D. // Vestnik Drevney Istorii – 1998. – №1. – S.135.
12. Matveev S.P. Institut policii: istoricheskiy ekskurs. / Matveev S.P. // Vestnik VI MVD Rossii – 2014. – №1. – S. 164–172.
13. Voytenko O.N. Rol' organov policii v sisteme gosudarstvennogo upravleniya na razlichnyh istoricheskih etapah. / Voytenko O.N. // Gosudarstvo i pravo: evolyuciya, sovremennoe sostoyanie, perspektivy razvitiya (navstrechu 300-letiyu rossiyskoy policii): Materialy mezhdunarodnoy nauchno-teoreticheskoy konferencii. Sankt-Peterburg, 28 aprelya 2016 g. / pod red. N. S. Nizhnik. V 2-h tomah. – 2016. – T. II. – S. 7–8.
14. Erin D.A. Dogovor kak osnovanie ohrany sobstvennosti vedomstvennoy miliciey RSFSR v period vtoroy poloviny 20-h godov XX veka. / Erin D.A. // Istoriya gosudarstva i prava –2012. – № 23. – S. 30–33.
15. Kratkaya ob'yasnitel'naya zapiska k zaklyucheniyu Mezhduvedomstvennoy komissii, pod predsedatel'stvom senatora A.A. Makarova po preobrazovaniyu policii v Imperii. Sankt – Peterburg: izd-vo Gos.tip, – 1911. – S. 72
