Russian Federation
Moskva, Moscow, Russian Federation
In the article the consultative and coordinating body formed in the form of a working group is considered as a tool and a platform of interagency cooperation in the implementation of the state programme.
Patriotic education, working group, coordination, interagency cooperation, national program.
Начиная с 2000-х годов патриотическое воспитание граждан Российской Федерации осуществляется в рамках одноименных государственных программ и в нормативно-правовом отношении регулируется как самостоятельное направление государственной политики. На сегодняшний день завершена реализация трех государственных программ – на 2001–2005, 2006–2010, 2011–2015 гг. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. №1493 принята четвертая государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2016–2020 годы» [1].
Методически, ее принятие подвело итог предшествующим пятнадцати годам и дало старт для новых целевых подходов к разработке государственных программ в данной сфере. Если на этапе 2001–2015 гг. основная цель государственных программ заявлялась, как формирование и развитие СИСТЕМЫ патриотического воспитания граждан Российской Федерации, то четвертая программа, базируясь на достижениях выполненных программ, переходит на следующий целевой уровень – к работе с личностью человека, как гражданина Российской Федерации. Новая программная цель – создание УСЛОВИЙ для повышения гражданской ответственности за судьбу страны, повышения уровня консолидации общества для решения задач «обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития Российской Федерации, укрепления чувства сопричастности граждан к великой истории и культуре России, обеспечения преемственности поколений россиян, воспитания гражданина, любящего свою Родину и семью, имеющего активную жизненную позицию» [2].
Одновременно с изменением целевых векторов государственной программы трансформировались и механизмы управления ее реализацией. Точнее, при сохранении подтвердившего свою эффективность управленческого механизма – межведомственного взаимодействия при выполнении программы – произошло изменение его организационной формы.
Цель данной статьи – проследить трансформацию механизма управления государственной программой и проанализировать эффективность его функционирования в форме рабочей группы. Основной источниковой базой для анализа являются документы (протоколы) рабочей группы Российского организационного комитета «Победа» по координации работы по патриотическому воспитанию граждан, опубликованные в информационно-коммуникационной сети «Интернет» и личные архивы авторов статьи, которые до 2016 г. были членами названной рабочей группы.
При реализации первой государственной программы (на 2001–2005 гг.) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций, участвующих в ее реализации, было возложено на образованную в 1994 г. Правительственную комиссию по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей [3]. Функции рабочего органа названной комиссии исполнял Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации (далее – Росвоенцентр).
Вместе с тем, Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2000 г. №1441 при Президенте Российской Федерации в целях проведения единой государственной политики в области патриотического воспитания граждан Российской Федерации и в отношении ветеранов был учрежден совещательный и консультативный орган – Российский организационный комитета «Победа» (далее – РОК «Победа») [4]. На заседании РОК «Победа» 4 октября 2004 г. было принято решение об образовании рабочих групп по основным направлениям деятельности. В числе прочих была образована рабочая группа по координации военно-патриотической работы среди молодежи. В дальнейшем по предложению членов рабочей группы решением 24-го заседания РОК «Победа» от 16 февраля 2007 г. рабочая группа стала именоваться как рабочая группа Российского организационного комитета «Победа» по координации работы по патриотическому воспитанию граждан. Ее деятельность также была организована при Российском государственном военном историко-культурном центре при Правительстве Российской Федерации (далее – рабочая группа).
Рабочая группа действовала до декабря 2015 г. Состав ее в целом был постоянным, формировался по должности. Работала она по ежегодно принимаемому плану, в формате заседаний, на которых по итогам обсуждения включенных в повестку заседания вопросов принимались рекомендации по корректировке работы над мероприятиями программы. Рекомендации доводились до субъектов Российской Федерации и всех заинтересованных органов государственной власти. Был организован контроль за использованием их в практической работе.
Таким образом, Росвоенцентр с 2001 по 2015 гг. выполнял функции и полномочия рабочего органа, обеспечивающего координацию выполнения в стране государственной программы патриотического воспитания граждан в форме образованной им рабочей группы.
Учитывая, что с принятием четвертой государственной программы патриотического воспитания граждан на 2016–2020 гг. изменился состав исполнителей мероприятий программы, произошла смена координатора хода выполнения программы, представляет практический интерес опыт Росвоенцентра по организации и сопровождению деятельности рабочей группы.
Вместе с тем, предметом анализа в статье являются решения, принятые рабочей группой при Росвоенцентре на этапе 2011–2015 гг. Специфика деятельности рабочей группы на данном этапе определялась: количественными характеристиками подлежавших исполнению мероприятий программы; обеспеченностью мероприятий программы исполнителями; решениями по совершенствованию системы государственного управления в стране и регионах, принятыми в этот период Правительством Российской Федерации и отдельными федеральными, региональными органами исполнительной власти.
В части количественных показателей усилия рабочей группы были сконцентрированы на выполнении включенных в программу 148 тематических мероприятий с общим объемом финансирования за счет средств федерального бюджета на сумму 591,04 млн руб. С учетом того, что отдельные мероприятия выполнялись ежегодно, другие – в установленной периодичности – общее число запланированных к выполнению на этапе 2011–2015 гг. событий составляло 431 единиц. При этом в 2011 г. была запланирована реализация 82 мероприятия, 2012 г. – 85 мероприятий, 2013 г. – 90 мероприятий, 2014 г. – 80 мероприятий, 2015 г. – 94 мероприятия.
В части действий ответственных исполнителей и соисполнителей предстояло организовать площадку для коммуникаций, сбора и анализа информации о ходе выполнения программы широким и представительным составом исполнителей мероприятий программы. За годы деятельности рабочая группа добилась того, что патриотическое воспитание граждан стало не только общегосударственной, но и отраслевой задачей для большинства государственных структур.
Так, на федеральном уровне в качестве ответственных исполнителей программы на 2011–2015 гг. выполняли собственные мероприятия в сфере патриотического воспитания 18 министерств и ведомств[1], в качестве соисполнителей мероприятий программы – 20 министерств и ведомств[2].
На региональном уровне участие субъектов Российской Федерации в выполнении мероприятий Программы было предусмотрено в двух формах. В соответствии с первой постановлением Правительства Российской Федерации всем субъектам Российской Федерации рекомендовано принимать региональные программы патриотического воспитания с учетом положений государственной программы. В соответствии со второй формой – в государственной программе адресно установлена ответственность 24 субъектов Российской Федерации за проведение конкретных мероприятий Программы[3].
На муниципальном уровне участниками исполнения мероприятий Программы были указаны администрации городов, удостоенных звания «Город воинской славы»[4].
На уровне общественных объединений исполнителями конкретных мероприятий Программы были указаны 22 института гражданского общества[5].
Рабочая группа разработала и реализовала специфическую схему координации выполнения программы патриотического воспитания граждан на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, институтами гражданского общества. Ее составили сбор, обобщение и анализ отчетов, заслушивание участников программы на заседаниях рабочей группы, выработка рекомендаций по совершенствованию работы над программными мероприятиями, контроль выполнения доведенных рекомендаций.
Также управленческий эффект функционирования рабочей группы проявился в условиях исполнения решений Правительства Российской Федерации и федеральных (региональных) органов исполнительной власти по совершенствованию бюджетного процесса.
В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» бюджеты всех уровней переходили на формирование на основе государственных (муниципальных) программ [5]. Порядок реализации этой нормы был разъяснен Министерством финансов Российской Федерации. Указывалось, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с 1 января 2014 г. не вправе осуществлять реализацию долгосрочных целевых программ, независимо от даты их утверждения. Пояснялось, что «продолжение реализации мероприятий, завершение которых предусматривается позже указанного срока, включенных в настоящее время в долгосрочные целевые программы, возможно в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) в порядке, установленном высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований)». Также Минфин России пояснял, что государственные (муниципальные) программы по своему содержанию являются формой планирования и организации деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и не являются документами, влекущими возникновение расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Основания возникновения указанных обязательств Минфином России были отнесены к исключениям [6].
Рабочая группа при Росвоенцентре должна была принять меры, обеспечивающие эффективное завершение выполнения государственной программы, так как субъекты Российской Федерации являлись исполнителями или участвовали в реализации 298 событий (мероприятий) Программы.
Проведенная рабочей группой аналитическая работа, доведенные до исполнителей рекомендации позволили в целом сохранить в субъектах Российской Федерации самостоятельность программ патриотического воспитания граждан. К завершению срока реализации государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011–2015 гг.»:
– в 22 регионах действовали государственные (ведомственные) программы (подпрограммы) патриотического воспитания граждан, нормативный срок реализации которых был выше срока окончания выполнения государственной программы, т.е. после 2015 г.[6];
– в 12 регионах были приняты меры, обеспечивающие завершение принятых программ в рамках сроков исполнения государственной программы, т.е. в 2015 г[7].
– в большинстве субъектов Российской Федерации функции по патриотическому воспитанию выполнялись в рамках региональных программ допризывной подготовки граждан и в виде отдельных мероприятий в рамках региональных программ развития образования, спорта и туризма.
Таким образом, выработанные рабочей группой рекомендации показали свою своевременность и эффективность. В субъектах Российской Федерации патриотическое воспитание граждан сохранилось как самостоятельное, имеющее собственное программное оформление направления деятельности.
Также на этапе 2011–2015 гг. получил развитие вопрос о законодательном акте в сфере патриотического воспитания граждан. Проект Федерального закона о патриотическом воспитании граждан Российской Федерации, целью которого было создание единых основ патриотического воспитания граждан в Российской Федерации не получил поддержку. Вместе с тем, потребность в законодательном регулировании сферы патриотического воспитания была настолько актуальна, что субъекты Российской Федерации стали разрабатывать и принимать собственные законы о патриотическом воспитании граждан, проживающих на их территориях. К концу 2015 г. в стране было принято и действовало 22 региональных закона о патриотическом воспитании граждан. Рабочая группа анализировала их и свою роль видела в том, чтобы, поддерживая процесс принятия региональных законов, обращать внимание разработчиков на то, что структурно и содержательно они существенно различаются между собой [7].
Описанный выше образ действий рабочей группы, круг решаемых ею задач, объясняют принятый в рабочей группе организационно-функциональный принцип формирования ее состава. Ее ведомственный состав определялся структурой исполнителей и соисполнителей мероприятий государственной программы. Так, на этапе 2011–2015 гг. в составе рабочей группы работало 28 членов. Они представляли 13 федеральных органов исполнительной власти[8], 5 государственных и муниципальных учреждений[9], 7 общественных объединений[10].
Вместе с тем, принятый в рабочей группе регламент подготовки вопросов к рассмотрению позволил регулярно привлекать к работе заседаний представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в рамках координации выполнения третьей государственной программы было заслушано 87 основных сообщений. В их числе 31 сообщение было сделано представителями субъектов Российской Федерации в рамках исполнения ими полномочий по выполнению мероприятий федеральной и региональной программ патриотического воспитания. Представителями институтов гражданского общества было сделано 20 докладов по повестке дня, федеральных органов исполнительной власти – 36.
Приведенная выше статистика показывает еще один управленческий принцип рабочей группы – приоритетность учета позиций субъектов Российской Федерации и различных общественных объединений при оценке хода выполнения государственной программы патриотического воспитания граждан и выработке рекомендаций по повышению эффективности работы над программой.
Анализ тематики заседаний показывает, что рабочая группа, с одной стороны, в режиме постоянного мониторинга рассматривала ход выполнения ответственными исполнителями мероприятий государственной программы, оперативно корректировала действия исполнителей программы в соответствии с отдельными властными решениями федеральных органов исполнительной власти, которые оказывали регулирующее воздействие на сферу патриотического воспитания.
Так, например, на период реализации третьей государственной программы пришлось принятие нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Его воздействие на организацию патриотического воспитания граждан было рассмотрено на ряде заседаний.
В 2012 г. внесены изменения в распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2012 №1742-р «О Концепции федеральной системы подготовки граждан Российской Федерации к военной службе на период до 2020 года». Рекомендации и поручения рабочей группы позволили взять на особый контроль деятельность военно-патриотических объединений, активизировать создание региональных Центров патриотического воспитания и допризывной подготовки молодежи, деятельность оборонно-спортивных лагерей, стимулировали субъекты Российской Федерации к принятию отдельных региональных программ военно-патриотического воспитания и допризывной подготовки молодежи.
Всего за время организационного сопровождения и координации исполнения третьей государственной программы рабочей группой было принято 284 решения. Из них 77% в форме рекомендации, 13% в форме предложений, 7% в форме поддержки предложений отдельных участников заседаний, 2% в форме поручений.
Подводя итог анализу протоколов заседаний рабочей группы на этапе 2011–2015 гг., следует отметить, что рабочая группа обеспечила:
– координацию деятельности участников системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации;
– содействовала обмену опытом участниками системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации;
– осуществляла контроль за ходом реализации мероприятий государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011–2015 гг.»;
– заслушивала федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественные объединения о работе по выполнению государственных задач патриотического воспитания граждан в Российской Федерации;
– вырабатывала для входящих в систему патриотического воспитания граждан Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти, общественных объединений, рекомендаций, направленные на консолидацию усилий всех участников системы патриотического воспитания и совершенствование их текущей деятельности;
– проводила информационно-аналитическую работу при подготовке заседаний и доведении принятых рабочей группой решений до всех участников системы патриотического воспитания граждан.
Функция координатора по реализации четвертой государственной программы патриотического воспитания граждан Российской Федерации на 2016–2020 гг. возложена на Федеральное агентство по делам молодежи, которое определило оператором программы Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский центр гражданского и патриотического воспитания детей и молодежи». Взаимосвязь с ранее реализованными технологиями сопровождения выполнения государственной программы прослеживается и в том, что для координации действий всех заинтересованных сторон образована Межведомственная комиссия по реализации государственной программы на 2016–2020 гг. Ее деятельность организована также в форме заседаний. Основные направления деятельности – мониторинг (по итогам полугодия); годовой отчет; доклад о состоянии сферы патриотического воспитания в России; координация деятельности и организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений по вопросам реализации Государственной программы, принятие решений, необходимых для совершенствования этой деятельности [2].
Выводы. Государственная программа патриотического воспитания граждан Российской Федерации в организационном плане является сложным, зависящим от качества и системности межведомственного взаимодействия документом. Многолетний опыт координации ее выполнения позволил выработать эффективный алгоритм взаимодействия всех заинтересованных сторон. Его составляют – определение координатора хода выполнения программы, формирование и сопровождение им деятельности совещательных (координационных) органов, обеспечение выполнения их решений и публичность работы координационного органа.
[1] Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации (до упразднения в сентябре 2014 г.), Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (после преобразования в 2012 г. Министерство спорта Российской Федерации), МЧС России, ФСБ России, Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации;
[2]Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (до 2012 г.), Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм, ДОСААФ России, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Российская академия наук, Российская академия образования, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство специального строительства, Федеральная служба по труду и занятости.
[3]Амурская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, город Москва, город Санкт-Петербург, Камчатский край, Краснодарский край, Курская область, Ленинградская область, Московская область, Новосибирская область, Омская область, Орловская область, Пермский край, Приморский край, Республика Карачаево-Черкессия, Республика Мордовия, Сахалинская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край.
[4] На конец 2015 г. их насчитывалось 45.
[5]Всероссийская общественная организация «Боевое братство», Всероссийская общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, Всероссийский выставочный центр, Некоммерческое объединение «Фонд поддержки российского флота», Общероссийская общественная организация «Российская Ассоциация Героев», Общероссийская общественная организация инвалидов войны в Афганистане, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России», Региональный общественный фонд развития и поощрения драматургов, Российский союз ветеранов Афганистана, Российский Союз Молодежи, Российский союз промышленников и предпринимателей, Русская православная церковь, СВР России, Сибирское войсковое казачье общество, Союз кинематографистов России, Союз композиторов России, Союз композиторов России, Союз писателей России. Союз фотохудожников России, Союз художников России, Центральное войсковое казачье общество, Центральный музей Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.
[6]Республики Адыгея, Алтай, Коми, Татарстан, Крым, Кабардино-Балкария; Архангельская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Ленинградская, Нижегородская, Орловская, Ростовская, Сахалинская области; Краснодарский, Пермский края; Ямало-Ненецкий автономный округ
[7]Алтайский край (2011–2015), Республики Башкортостан (2012–2015), Кабардино-Балкария (2010–2015), Мордовия (2012–2015), Хакасия (2012–2015), области Омская (2011–2015), Ростовская (2011–2015), Рязанская (2011–2015), Тульская (2014–2015), Ярославская (2013–2015), Ставропольский край (2013–2015).
[8] Правительство Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство спорта Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, МЧС России, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа.
[9] Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации, Первый Московский георгиевский кадетский корпус им. Г.К. Жукова, ФКУ «Центр обеспечения учебно-воспитательной работы ФСИН России, ГБОУ ДПО г. Москвы «Центр военно-патриотического и гражданского воспитания», ФКУ «Центр экстренной психологической помощи МЧС России».
[10] Общероссийская общественная организация «Российский союз ветеранов», Всероссийская организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, Российский комитет ветеранов войны и военной службы, Общественный Фондом содействия патриотическому воспитанию детей и молодежи, Совет ветеранов СВР России, Общероссийская общественная организация «Инвалидов войны в Афганистане и военной травмы», ДОСААФ России.
1. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 16.02.2001 № 122 «O Gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2001 - 2005 gody»; Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 11.07.2005 № 422 (red. ot 13.11.2006) №O Gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2006 - 2010 gody»; Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 05.10.2010 № 795 (red. ot 07.10.2013) «O gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2011 - 2015 gody»; 5. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30.12.2015 № 1493 «O gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2016 - 2020 gody» - [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30.12.2015 № 1493 «O gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2016 - 2020 gody» - [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 16.02.2001 № 122 «O Gosudarstvennoy programme «Patrioticheskoe vospitanie grazhdan Rossiyskoy Federacii na 2001 - 2005 gody». - [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
4. Ukaz Prezidenta RF ot 05.08.2000 N 1441 (red. ot 12.01.2010 ) «O Rossiyskom organizacionnom komitete "Pobeda» - [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
5. Federal'nyy zakon ot 07.05.2013 N 104-FZ (red. ot 29.07.2017) «O vnesenii izmeneniy v Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii v svyazi s sovershenstvovaniem byudzhetnogo processa». - [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
6. Pis'mo Minfina Rossii ot 17.06.2013 N 02-16-03/22554 «O realizacii dolgosrochnyh celevyh programm sub'ektov Rossiyskoy Federacii i municipal'nyh obrazovaniy»: Pis'mo Minfina Rossii ot 12.09.2013 N 02-16-03/37757 «O formirovanii, utverzhdenii i realizacii gosudarstvennyh programm sub'ektov Rossiyskoy Federacii i municipal'nyh programm»- [Elektronnyy resurs], URL: http://www.consultant.ru/
7. Ibragimova A.R. Osobennosti formirovaniya zakonodatel'stva o patrioticheskom vospitanii grazhdan. - Voprosy sovremennoy yurisprudencii. Sb. st. po materialam LIV-LV mezhdunar.nauch.-prakt. konf. №10-77 (50). Novosibirsk: Izd. ANS "SibAK," 2015, s.166-176. ((RINC);
