TENDENCIES OF CHANGES IN THE STRUCTURE OF INCOMES OF LOCAL BUDGETS ON THE PERIPHERAL URBAN TERRITORIES
Authors:
1.
Ural State University of Economics
2.
Ural State University of Economics
Type:
Article
Pages:
from 124
to 132
Status:
Published
Received:
05.09.2016
Accepted:
25.09.2016
Published:
25.09.2016
Subject area:
VAC 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 336.1, 332.14
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 336.1, 332.14
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
Language:
Russian
Keywords:
peripheral urban areas, municipality, local budget revenues, local government authorities, inter-budget transfers
Abstract (English):
One of the results of local government reform has been the emergence of various types of municipalities, each of which was legislated with local issues and a list of assets necessary for their solution. This ideally should lead to an increase in the independence of local self-government from the state authorities. Based on the analysis of local budgets of the peripheral urban areas in the Sverdlovsk region for 2008-2014 it is revealed that own incomes of local budgets were not enough to finance their expenditure obligations. For these municipalities reform turned out to be a reduction of their own economic independence and fastening dependence on the regional and federal centers through the mechanism of intergovernmental transfers. Frequent changes in the intergovernmental transfer distribution methods and their opacity reduce the interest of local authorities in the development of the tax base on their territory. The situation is aggravated by the fact that in the conditions of economic instability liquidation of enterprises and reduction of employees the ability of local authorities to find additional sources of revenues to the budgets is significantly limited. An additional factor in the structure of incomes of local budgets of peripheral urban areas was the change in the budget legislation regarding standards of payments of certain taxes to local budgets. Similar structures of revenues of local budgets of peripheral urban areas in the Sverdlovsk region and municipalities of the Russian Federation indicate that the problem of financial support of local government remains absolutely acute. It is stated that its solution is connected with a change in the budget and tax legislation, vesting local authorities with real powers on the income administration.
One of the results of local government reform has been the emergence of various types of municipalities, each of which was legislated with local issues and a list of assets necessary for their solution. This ideally should lead to an increase in the independence of local self-government from the state authorities. Based on the analysis of local budgets of the peripheral urban areas in the Sverdlovsk region for 2008-2014 it is revealed that own incomes of local budgets were not enough to finance their expenditure obligations. For these municipalities reform turned out to be a reduction of their own economic independence and fastening dependence on the regional and federal centers through the mechanism of intergovernmental transfers. Frequent changes in the intergovernmental transfer distribution methods and their opacity reduce the interest of local authorities in the development of the tax base on their territory. The situation is aggravated by the fact that in the conditions of economic instability liquidation of enterprises and reduction of employees the ability of local authorities to find additional sources of revenues to the budgets is significantly limited. An additional factor in the structure of incomes of local budgets of peripheral urban areas was the change in the budget legislation regarding standards of payments of certain taxes to local budgets. Similar structures of revenues of local budgets of peripheral urban areas in the Sverdlovsk region and municipalities of the Russian Federation indicate that the problem of financial support of local government remains absolutely acute. It is stated that its solution is connected with a change in the budget and tax legislation, vesting local authorities with real powers on the income administration.
Keywords:
peripheral urban areas, municipality, local budget revenues, local government authorities, inter-budget transfers
peripheral urban areas, municipality, local budget revenues, local government authorities, inter-budget transfers
Введение В условиях реформирования местного самоуправления, создающего институциональные условия для развития городских территорий, в том числе и периферийных, одним из ключевых вопросов муниципального развития становится вопрос изменения механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Достижение целей и решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями различных видов, невозможно без наличия для этого финансовых ресурсов. В рамках концепции муниципальной реформы, начавшейся в финансово-бюджетной сфере в 2003 г., ставились следующие задачи: - обеспечение реальной самостоятельности местных бюджетов посредством закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств; - обеспечение формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи; - обеспечение механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов; - ужесточение контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований. Попробуем оценить последствия муниципальной реформы для финансово-бюджетной сферы периферийных городских территорий Свердловской области. Информационную базу исследования составили нормативные и правовые документы различных уровней, регулирующие бюджетные отношения; материалы финансово-бюджетной статистики; информация официальных сайтов органов власти и управления; фактические материалы, содержащиеся в работах российских ученых. Материалы исследования Периферийные городские территории Свердловской области представлены городскими округами, удаленными от административного центра региона (субъекта РФ) и характеризующимися высокой степенью экономической зависимости от него, сравнительно низким уровнем социально-экономического развития. Будучи муниципальными образованиями, периферийные городские территории региона имеют собственные органы власти и управления, следовательно, обладают ресурсами, необходимыми для решения вопросов местного значения и исполнения переданных им отдельных государственных полномочий [1]. Анализ доходной части бюджетов периферийных городских территорий Свердловской области свидетельствует о том, что основным источником их доходов являются безвозмездные поступления. По данным Министерства финансов РФ, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2014 г. доля межбюджетных трансфертов (включая субвенции) составила 63,8 %, или 2 238,0 млрд руб. (в 2013 г. данный показатель составлял 61,1 %, или 2 069,0 млрд руб.) [2]. Общая картина показателей местных бюджетов периферийных городских территорий Свердловской области подтверждает данную тенденцию (рис. 1). Рис. 1. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов местных бюджетов периферийных городских территорий Свердловской области в 2008-2014 гг.: ГО - городской округ; МО - муниципальное образование. Официальная статистика по Махнёвскому МО приводится с 2010 г. [3] Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов у всех рассматриваемых муниципальных образований за последние 7 лет была не ниже 50 % (исключение - городской округ Пелым в 2010 г.). Высокая дотационность местных бюджетов обусловлена хозяйственной специализацией территорий и действующим бюджетным законодательством. Структура безвозмездных поступлений по итогам исполнения бюджета за 2014 г. выглядела следующим образом (табл. 1). Таблица 1 Структура безвозмездных поступлений местных бюджетов периферийных городских территорий Свердловской области в 2014 г.* Муниципальное образование Дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований Субсидии бюджетам бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии) Субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований % к итогу Городской округ Пелым 14,1 43,4 38,8 Волчанский городской округ 0,7 65,5 33,3 Городской округ Верхотурский 13,8 35,5 50,8 Гаринский городской округ 45,1 4,2 47,1 Новолялинский городской округ 44,4 18,9 31,4 Сосьвинский городской округ 15,9 43,9 40,2 Махнёвское муниципальное образование 0,9 45,9 52,4 Тавдинский городской округ 22,2 36,9 43,0 Талицкий городской округ 44,1 16,5 35,4 Туринский городской округ 46,8 9,7 39,6 * Составлено по [3]. В Новолялинском, Талицком и Туринском городских округах в структуре безвозмездных поступлений большая часть приходилась на дотации. В Волчанском городском округе преобладали субсидии, большая часть которых (в сумме 87,2 млн руб.) была выделена на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности [4]. Городскому округу Пелым субсидии выделялись на выравнивание обеспеченности муниципальных районов (городских округов) по реализации ими отдельных расходных обязательств по вопросам местного значения. В целом высокая доля безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов объясняется исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий, число которых в Свердловской области в 2014 г. увеличилось до 20. В частности, на строительство и ремонт дошкольных, школьных образовательных учреждений, выплату заработной платы педагогам и врачам выделяются соответствующие средства из вышестоящих бюджетов. «Значительная доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в доходах местного бюджета приводит к негативным последствиям, в частности, снижается ответственность органов местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения, формируются условия для неэффективного использования перераспределяемых межбюджетных трансфертов. Также это приводит к снижению заинтересованности муниципального образования к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объем расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран» [5, с. 4]. К этому же выводу приходит и В. В. Левина и указывает на необходимость разработки прозрачных методик распределения межбюджетных трансфертов, обеспечивающих сохранение заинтересованности органов местного самоуправления в привлечении налоговых и неналоговых поступлений [6]. М. Н. Соломко утверждает, что в условиях низкого качества управления муниципальными финансами в структуре межбюджетных трансфертов должны преобладать субсидии [7]. Если рассматривать собственные доходы местного бюджета, то можно заметить, что их доля в 2014 г., по сравнению с 2008 г., снизилась в 9 муниципалитетах (табл. 2). Таблица 2 Доля собственных доходов местных бюджетов периферийных городских территорий Свердловской области в общей сумме доходов* Год Муниципальное образование 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % Городской округ Пелым 81,4 80,6 74,9 70,4 67,4 69,3 65,3 Волчанский городской округ 83,2 75,4 72,9 75,8 73,6 73,1 76,7 Городской округ Верхотурский 77,2 69,9 64,4 74,0 67,7 70,9 75,3 Гаринский городской округ 81,0 81,6 72,3 78,4 75,7 75,3 76,7 Новолялинский городской округ 77,5 72,2 66,1 71,5 67,1 71,2 70,0 Сосьвинский городской округ 75,4 72,4 66,0 69,7 66,6 71,1 73,9 Махнёвское муниципальное образование - - 62,6 76,8 67,3 65,6 76,8 Тавдинский городской округ 77,8 75,1 68,7 71,1 67,0 68,3 64,4 Талицкий городской округ 77,1 74,9 65,9 69,3 59,7 64,8 66,2 Туринский городской округ 78,5 76,5 63,8 65,3 65,0 67,4 71,0 * Составлено по [3]. В 2014 г. периферийные территории за счет собственных доходов могли покрыть не более 77 % своих расходных обязательств (рис. 2). Рис. 2. Собственные доходы и объем расходов местных бюджетов периферийных территорий в 2014 г. Следует отметить, что бюджеты рассматриваемых городских округов обладают сходной структурой доходной части и в целом соответствуют общероссийской практике формирования местных бюджетов. Факторами, влияющими на структуру доходной части местных бюджетов, являются налоговый потенциал муниципального образования, нормативы отчислений по налоговым доходам, уровень бюджетной обеспеченности. Среди налоговых доходов наиболее важным для бюджетов муниципальных образований остается налог на доходы физических лиц (НДФЛ) (рис. 3), отчисляемый в соответствии с действующим бюджетным законодательством (ст. 61.2) в местные бюджеты по нормативу 15 % [8]. Рис. 3. Доля налога на доходы физических лиц в общем объеме доходов местного бюджета [3] Высокая доля НДФЛ в объеме доходов местного бюджета свидетельствует о наличии действующих предприятий, а также бюджетных учреждений, обеспечивающих население рабочими местами. Подоходное налогообложение обладает возможностью воздействовать на уровень реальных доходов населения, позволяет с помощью системы льгот, выбора объекта и ставок налогообложения стимулировать предпринимательскую деятельность, обеспечивать стабильные доходы бюджета за счет повышения ставок налога по мере роста заработной платы граждан. Интересным моментом является то, что результаты работы предприятий (получение прибыли или убытка), расположенных на территории, прямо не влияют на местный бюджет - налог на прибыль в местные бюджеты не зачисляется. Финансовое состояние организаций влияет на состояние местного бюджета через размер НДФЛ по схеме «количество работников организации - их заработная плата - величина уплаченного НДФЛ - величина НДФЛ, зачисленного в местный бюджет». Следует отметить, что у муниципальных образований Свердловской области есть возможность замены дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Это повышает заинтересованность органов местного самоуправления в развитии экономики муниципального образования, поскольку позволяет более развитым в экономическом отношении территориям получить «дополнительные» (сверх суммы дотаций) доходы, которые могут быть направлены на решение тех или иных проблем муниципального образования. Размеры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и нормативы дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц, их заменяющие, ежегодно прописываются в законе Свердловской области об областном бюджете. Нормативы дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты периферийных городских территорий Свердловской области в динамике 2008-2014 гг. представлены в табл. 3. Таблица 3 Нормативы дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц * Год Муниципальное образование 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % Городской округ Пелым 12,0 18,0 29,0 32,0 14,0 13,0 20,0 Волчанский городской округ 35,0 39,0 70,0 70,0 65,0 73,0 71,0 Городской округ Верхотурский 45,0 57,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Гаринский городской округ 48,0 57,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Новолялинский городской округ 53,0 64,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Сосьвинский городской округ 35,0 47,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Махнёвское муниципальное образование - - 0,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Тавдинский городской округ 46,0 63,0 0,0 0,0 73,0 73,0 82,0 Талицкий городской округ 49,0 64,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 Туринский городской округ 50,0 63,0 70,0 70,0 73,0 73,0 82,0 * Составлено по [9-15]. Очевидно, что существует зависимость между нормативом дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц из областного бюджета и долей этого налога в доходах местного бюджета. Тесная связь между показателями наблюдается в Тавдинском городском округе (значение коэффициента корреляции равно 0,98), городском округе Пелым (значение коэффициента корреляции равно 0,95), Махнёвском муниципальном образовании (значение коэффициента корреляции равно 0,90). Это еще раз подтверждает финансовую зависимость данных территорий от регионального центра и принимаемых региональными властями решений. Слабая связь между показателями характерна для Сосьвинского, Верхотурского и Туринского городских округов (значение коэффициента корреляции не превышает 0,30). Доля большинства периферийных городских территорий в доходной части консолидированного бюджета Свердловской области в 2006-2014 гг. не достигала и 1 % (табл. 4). Таблица 4 Доля совокупных доходов бюджетов периферийных территорий в консолидированном бюджете Свердловской области * Год Муниципальное образование 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 % Городской округ Пелым 0,06 0,07 0,07 0,08 0,07 0,06 0,06 0,07 0,05 Волчанский городской округ 0,13 0,15 0,13 0,11 0,13 0,16 0,14 0,14 0,18 Городскойокруг Верхотурский 0,17 0,19 0,21 0,18 0,18 0,25 0,21 0,24 0,27 Гаринский городской округ 0,09 0,09 0,08 0,10 0,07 0,10 0,09 0,10 0,08 Новолялинский городской округ 0,29 0,26 0,27 0,25 0,25 0,31 0,28 0,36 0,36 Сосьвинский городской округ 0,28 0,31 0,17 0,17 0,17 0,20 0,19 0,24 0,24 Махнёвское муниципальное образование - - - - 0,09 0,16 0,11 0,11 0,14 Тавдинский городской округ 0,47 0,44 0,40 0,40 0,41 0,46 0,41 0,45 0,44 Талицкий городской округ 0,57 0,59 0,56 0,57 0,61 0,66 0,53 0,63 0,63 Туринский городской округ 0,31 0,36 0,35 0,37 0,30 0,33 0,34 0,38 0,46 МО «г. Екатеринбург» 15,33 15,28 16,89 16,27 15,31 16,77 16,06 17,42 15,18 * Составлено по [9-16]. Все периферийные городские территории являются получателями средств областного бюджета в виде субсидий, субвенций и дотаций. Доля помощи отдельным территориям в общем объеме выделенных местным бюджетам средств, приведена в табл. 5. Таблица 5 Доля* дотаций, субсидий, субвенций, предоставленных отдельным территориям из бюджета Свердловской области, в общем объеме выделенных местным бюджетам дотаций, субсидий, субвенций** Год Муниципальное образование 2008 2010 2014 % Городской округ Пелым 0,17 0,15 0,15 Волчанский городской округ 0,42 0,38 0,39 Городской округ Верхотурский 0,70 0,62 0,62 Гаринский городской округ 0,30 0,28 0,28 Новолялинский городской округ 0,92 0,90 0,92 Сосьвинский городской округ 0,61 0,63 0,63 Махнёвское муниципальное образование - 0,34 0,33 Тавдинский городской округ 1,32 1,42 1,29 Талицкий городской округ 1,87 2,04 1,70 Туринский городской округ 1,24 1,05 1,08 МО «г. Екатеринбург» 15,15 16,19 15,71 * При расчете учитывались только те суммы, которые были распределены между муниципальными образованиями. ** Составлено по [9-15]. Можно отметить, что доля средств, выделяемых периферийным городским территориям Свердловской области из регионального бюджета, сохраняется примерно на одном и том же уровне. Аналогичная картина наблюдается и в отношении административного центра субъекта РФ - муниципального образования «город Екатеринбург». Заключение Резюмируя изложенное, отметим, что проблема финансового обеспечения и финансовой самостоятельности органов местного самоуправления до сих пор остается крайне острой. В подавляющем большинстве муниципалитетов основная часть бюджета формируется за счет межбюджетных трансфертов. В структуре налоговых доходов с большим отрывом лидирует налог на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать влияние. Таким образом, местное самоуправление как публичная власть нуждается в таком необходимом атрибуте, как реальные налоговые полномочия и реальные налоговые источники, на которые возможно оказывать влияние. Перспективные меры, на наш взгляд, могут быть связаны с разработкой стимулирующей бюджетно-налоговой политики, с передачей на местный уровень части налога на прибыль организаций, с развитием горизонтального межмуниципального сотрудничества, что, безусловно, отразится на структуре доходов местных бюджетов.
1. Dvoryadkina E. B., Kaybicheva E. I. Gorodskie periferiynye territorii v rusle teoriy prostranstvennogo razvitiya i teoriy mestnogo samoupravleniya // Izv. Ur. gos. ekon. un-ta. 2015. № 3 (59). S. 81-88.
2. Informaciya o rezul'tatah provedeniya monitoringa ispolneniya mestnyh byudzhetov i mezhbyudzhetnyh otnosheniy v sub'ektah Rossiyskoy Federacii na regional'nom i municipal'nom urovnyah za 2014 god // URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Rezultaty_provedeniya_monitoringa_mestnykh_ budzhetov_2014.pdf (data obrascheniya: 25.06.2016).
3. Baza dannyh pokazateley municipal'nyh obrazovaniy // URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ munst65/DbInet.cgi (data obrascheniya: 21.06.2016).
4. Ob utverzhdenii godovogo otcheta ob ispolnenii byudzheta Volchanskogo gorodskogo okruga za 2014 g.: Reshenie Volchanskoy gorodskoy Dumy ot 28 maya 2015 g. № 40 // URL: http://www.admvolchansk.ru. (data obrascheniya: 15.06.2016).
5. Agayan Sh. A., Muradova S. G., Pirskaya E. V. Aktual'nye problemy formirovaniya dohodnoy chasti municipal'nyh byudzhetov // Upravlenie ekonomicheskimi sistemami: elektronnyy nauchnyy zhurnal. 2014. № 3. URL: http://uecs.ru/uecs63-632014/item/2831-2014-03-29-09-20-20 (data obrascheniya: 23.06.2016).
6. Levina V. V. Osobennosti upravleniya sbalansirovannost'yu mestnyh byudzhetov v usloviyah finansovoy nestabil'nosti // Upravlenec. 2015. № 3 (55). S. 12-17.
7. Solomko M. N. Podhody k ocenke mezhbyudzhetnogo regulirovaniya // Upravlenec. 2015. № 3 (55). S. 4-11.
8. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 31 iyulya 1998 g. № 145-FZ (v red. ot 3 iyulya 2016 g.). URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrascheniya: 06.07.2016).
9. Ob oblastnom byudzhete na 2008 g.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 29 oktyabrya 2007 g. № 101-OZ. URL: http://docs.cntd.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
10. Ob oblastnom byudzhete na 2009 g. i planovyy period 2010 i 2011 gg.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 19 dekabrya 2008 g. № 119-OZ. URL: http://pravo.gov.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
11. Ob oblastnom byudzhete na 2010 g.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 20 noyabrya 2009 g. № 96-OZ. URL: http://pravo.gov.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
12. Ob oblastnom byudzhete na 2011 g.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 26 noyabrya 2010 g. № 100-OZ. URL: http://minfin.midural.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
13. Ob oblastnom byudzhete na 2012 g. i planovyy period 2013 i 2014 gg.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 26 dekabrya 2011 g. № 129-OZ. URL: http://docs.cntd.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
14. Ob oblastnom byudzhete na 2014 g. i planovyy period 2015 i 2016 gg.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 9 dekabrya 2013 g. № 125-OZ. URL: http://docs.cntd.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
15. Ob oblastnom byudzhete na 2015 g. i planovyy period 2016 i 2017 gg.: Zakon Sverdlovskoy oblasti ot 3 dekabrya 2014 g. № 111-OZ. URL: http://docs.cntd.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
16. Otkrytyy informacionnyy resurs po analizu finansovogo i social'no-ekonomicheskogo razvitiya sub'ektov RF na osnovanii informacii oficial'nyh istochnikov: Minfin Rossii, Kaznacheystvo Rossii, Rosstat. URL: http://www.ifinmon.ru (data obrascheniya: 05.07.2016).
