CONCEPTUAL FRAMEWORK OF THE FEDERAL CONTRACTUAL SYSTEM AND ITS ROLE IN THE EFFICIENT BUDGET SPENDING
Authors:
1.
Don State Technical University
Type:
Article
Pages:
from 75
to 82
Status:
Published
Received:
05.06.2017
Accepted:
25.06.2017
Published:
25.06.2017
Subject area:
VAC 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 338.242.2
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
UDK 338.242.2
GRNTI 06.52 Экономическое развитие и рост. Прогнозир-ние и планирование экономики. Экономич. циклы и кризисы
GRNTI 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
GRNTI 06.81 Экономика и организация предприятия. Управление предприятием
GRNTI 65.01 Общие вопросы пищевой промышленности
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 83.01 Общие вопросы статистики
Language:
Russian
Keywords:
government procurement system, contracting system, state and municipal needs, procurement process, elements of government procurement system
Abstract (English):
Nowadays, in terms of setting-up and placing government and municipal orders in the Russian Federation there is considered a government procurement system.The article reveals the key concepts used in the system of government procurement: the contracting system; participants of the contracting system; the unified information system; a purchase, a customer.The authors have set up the definition for a concept "Contract procurement system", as well as purposes of the contract system. The article introduces in greater detail the interrelations of all elements of the system: customers, supplier (performers, contractors), supervising authorities, legal environment, and the unified information system. Interrelation of the elements of government procurement system is given in the form of an algorithm disclosing the essence of this interrelation. The term "government procurement system" has been defined; the purposes of the system have been determined. The author underlines the need to improve the planning stage and the whole contracting system on the basis of investigation and analysis of the working experience both domestic and foreign government procurement system.
Nowadays, in terms of setting-up and placing government and municipal orders in the Russian Federation there is considered a government procurement system.The article reveals the key concepts used in the system of government procurement: the contracting system; participants of the contracting system; the unified information system; a purchase, a customer.The authors have set up the definition for a concept "Contract procurement system", as well as purposes of the contract system. The article introduces in greater detail the interrelations of all elements of the system: customers, supplier (performers, contractors), supervising authorities, legal environment, and the unified information system. Interrelation of the elements of government procurement system is given in the form of an algorithm disclosing the essence of this interrelation. The term "government procurement system" has been defined; the purposes of the system have been determined. The author underlines the need to improve the planning stage and the whole contracting system on the basis of investigation and analysis of the working experience both domestic and foreign government procurement system.
Keywords:
government procurement system, contracting system, state and municipal needs, procurement process, elements of government procurement system
government procurement system, contracting system, state and municipal needs, procurement process, elements of government procurement system
Введение Предоставляя населению социально значимые товары, работы и услуги, власть выступает в интересах всего населения территории и использует средства бюджетов соответствующих уровней. Во всем мире основным способом реализации сервисных функций публичной власти является формирование и размещение государственных и муниципальных закупок. При этом формирование и размещение осуществляется публично, в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами. Весь процесс является прозрачным и предполагает возможность доступа любого хозяйствующего субъекта к получению такой закупки. Основные характеристики системы государственных закупок РФ на современном этапе При изучении системы государственных закупок на современном этапе в первую очередь необходимо обратиться к ключевым понятиям, используемым в данной сфере и закрепленным в тексте Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [1]. При этом дана подробная расшифровка, кто относится к участникам контрактной системы в сфере закупок, а именно: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок [1]. В определении контрактной системы упоминается единая информационная система, которая, согласно Федеральному закону № 44-ФЗ, представляет собой совокупность информации, размещаемой в открытом доступе (планы закупок; планы-графики; информация о реализации планов закупок и планов-графиков; информация об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условиях применения такого национального режима; общая информация о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний) и информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [1]. В Федеральном законе № 44-ФЗ дается определение понятию «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд» (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. Одним из ключевых определений в системе госзакупок является также понятие «заказчик» - государственный или муниципальный заказчик либо бюджетное учреждение, осуществляющие закупки. Изучив и обобщив суждения ученых о сущности государственных закупок, проанализировав законодательно закрепленную формулировку понятия «контрактная система в сфере закупок», мы предлагаем авторскую трактовку понятия «государственные закупки», в соответствии с которой они представляют собой систему, где в совокупности взаимодействуют такие элементы, как заказчики, поставщики (исполнители, подрядчики) (далее - участники закупочного процесса), контролирующие органы, правовое пространство, единая информационная система. Данная система направлена на обеспечение эффективности расходования и максимальной экономии бюджетных средств посредством осуществления закупочных процедур. Система государственных и муниципальных закупок должна рассматриваться как производство с конечным продуктом, представляющим собой удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Для анализа системы государственных закупок на современном этапе нужно рассмотреть взаимосвязи и взаимозависимости всех ее элементов. Схематично взаимодействие элементов системы госзакупок выглядит следующим образом (рис.): Схема взаимодействия элементов системы госзакупок 1. Взаимосвязь правового пространства и заказчика обусловлена государственным регулированием широкого спектра вопросов, связанных с организацией закупочного процесса, начиная от планирования закупок и нормирования и заканчивая исполнением контракта и контролем, а также детальной регламентацией взаимоотношений заказчика со всеми участниками закупочного процесса [2]. Первым и одним из главенствующих этапов организации закупочного процесса заказчиком является планирование. Системе планирования в Федеральном законе № 44-ФЗ отведена 2 глава, содержащая в себе 8 статей: ст. 16 «Планирование закупок»; ст. 17 «Планы закупок»; ст. 18 «Обоснование закупок»; ст. 19 «Нормирование в сфере закупок»; ст. 20 «Обязательное общественное обсуждение закупок»; ст. 21 «Планы-графики»; ст. 22 «Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»; ст. 23 «Идентификационный код закупки, каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1]. Помимо данных правовых норм, регламентация этапа планирования, основные положения по разработке и принятию правовых актов о нормировании в сфере закупок изложены в Постановлении Правительства РФ от 13.10.2014 г. № 1047 «Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения», Постановлении Правительства РФ от 19.05.2015 г. № 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» и Постановлении Правительства РФ от 18.05.2015 г. № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения». Основной проблемой является наличие обширного перечня нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу государственных закупок [2, 3]. 2. Взаимосвязь правового пространства и поставщика (исполнителя, подрядчика) обусловлена также регулированием спектра вопросов относительно закупочного процесса и детальной регламентацией взаимоотношений поставщика с иными участниками закупочного процесса. В условиях постоянной модернизации закупочного законодательства основной сложностью для поставщика (исполнителя, подрядчика) является проблема мониторинга последних изменений, проблема адаптации к некоторым нововведениям. Решением данной проблемы являются проведение конференций, обучающих семинаров, курсов профессиональной переподготовки и т. п.; мероприятия с целью обмена опытом специалистов-практиков, представителей законодательных органов, доведения информации о результатах последних проведенных исследований в закупочной сфере. Также в результате проведения мероприятий такого рода происходит совершенствование и модернизация правового пространства и выявление вопросов, требующих дополнительного изучения и рассмотрения. 3. Взаимосвязь правового пространства и контролирующей организации заключается в законодательном регулировании контроля в сфере закупок. Контролю в сфере закупок посвящена гл. 5 «Контроль в сфере закупок», которая включает в себя ст. 99 «Контроль в сфере закупок», ст. 100 «Ведомственный контроль в сфере закупок», ст. 101 «Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком», ст. 102 «Общественный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок», ст. 103 «Реестр контрактов, заключенных заказчиками», ст. 104 «Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» [1]. 4. Взаимосвязь правового пространства и единой информационной системы подразумевает правовое регулирование открытости, прозрачности и доступности, соблюдение корректности соответствия действующему законодательству данных, размещаемых в единой информационной системе. Отсутствие качества информации напрямую влияет на результаты ведения аналитической деятельности. Это отражается как на своевременности внесения изменений в действующее законодательство, так и на развитии общего правового пространства организации закупочного процесса [4]. Единая информационная система в сфере закупок введена с 2016 г. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ единая информационная система содержит: 1) планы закупок; 2) планы-графики; 3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; 4) информацию об условиях, запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств; работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами; перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима; 5) информацию о закупках, предусмотренную Федеральным законом № 44-ФЗ, об исполнении контрактов; 6) реестр контрактов, заключенных заказчиками; 7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; 9) реестр банковских гарантий; 10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; 10.1) реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации; 11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; 12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; 13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом; 14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные: 15.1) с планированием закупок товаров, работ, услуг; 15.2) определением поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 15.3) заключением гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени заказчика; 15.4) особенностями исполнения контрактов; 15.5) мониторингом закупок товаров, работ, услуг; 15.6) аудитом в сфере закупок товаров, работ, услуг; 15.7) контролем за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Единая информационная система выполняет функцию контроля за соответствием размещаемой информации действующему законодательству и имеет целью борьбу с размещением некорректной, искаженной информации [1]. 5. Взаимосвязь единой информационной системы и поставщика (исполнителя, подрядчика) выражается в использовании поставщиком данных единой информационной базы для осуществления своей деятельности в сфере закупок (участии в закупочных процедурах, осуществлении планирования своей деятельности на основании сформированных и размещенных в системе плановых документов заказчиков). Основной проблемой является размещение и (или) подача ответственными представителями заказчика некорректных или намеренно искаженных данных о планируемой или проводимой закупке и иных данных, связанных с заключением договора. Данное обстоятельство неизбежно приводит к снижению конкуренции, препятствует эффективному проведению аналитической и плановой работы поставщика, а также затрудняет возможность контроля результатов исполнения договоров. 6. Взаимосвязь единой информационной системы и контролирующей организации заключается в обеспечении информационной открытости результатов проверок, донесении до неограниченного круга лиц разъяснений закупочного законодательства в случае, если существуют на это полномочия, ведении реестра недобросовестных поставщиков, куда вносится информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиками условий контрактов. 7. Взаимосвязь единой информационной системы и заказчика предусматривает размещение заказчиком данных в единой информационной системе. Проблема искаженной и (или) некорректной информации обусловлена неэффективным планированием, отсутствием развернутой информации по закупкам. Внесение изменений в планы-графики в последний момент, неполное или некорректное описание объекта закупки негативно влияют на отношения, складывающиеся в результате закупки, что ведет к ограничению конкуренции, повышению уровня коррупции в сфере государственных закупок. 8. Взаимосвязь контролирующей организации и поставщика (исполнителя, подрядчика) заключается в праве поставщика отстаивать свои интересы в порядке, установленном ст. 105 Федерального закона № 44-ФЗ. При несоблюдении закупочного законодательства со стороны заказчика поставщик имеет возможность подать жалобу в контролирующий орган в сфере закупок. В случае выявления нарушений, по результатам внеплановой проверки закупки, на которую подана жалоба, контролирующим органом выдается предписание об устранении обнаруженных нарушений, а лица, виновные в данных нарушениях требований действующего законодательства, привлекаются к административной ответственности. 9. Взаимосвязь контролирующей организации и заказчика заключается в законодательном регулировании закупочного процесса, осуществляемого Заказчиками, выявлении нарушений законодательства в сфере закупок. Действующим законодательством предусмотрены следующие типы контроля: ведомственный, общественный и осуществляемый самими участниками закупок. Ведомственный непосредственный контроль и проверки над закупочными процедурами осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС), ее региональные отделения осуществляют и принимают жалобы от заказчика и поставщика. Антимонопольный орган имеет право при выявлении каких-либо нарушений выдать предписание об их устранении и приостановить процедуру исполнения контракта. Помимо этого, ФАС обладает полномочиями отмены процедуры и внесения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков в случае уклонения от исполнения контракта. Главным недостатком данного контроля является то, что практика решений ФАС не является прецедентной, и данные решения могут носить субъективный характер. Общественный контроль осуществляется путем проведения общественного мониторинга госзакупок, он должен проводиться публично и открыто, с размещением в сети Интернет. В результате данного мониторинга формируется документ, который в дальнейшем публикуется в сети и направляется объекту контроля. Организатор общественного контроля по результатам процедуры имеет право провести дальнейшее общественное обсуждение или экспертизу. Проблема заключается в том, что непосредственно заказчику общественный контролер не может направлять никаких запросов, т. е. результаты наблюдений должны быть основаны лишь на данных, размещенных в открытом доступе. Таким образом, общественный контроль в сфере закупок ограничен действующим законодательством [5]. Согласно ст. 101 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик обязан осуществлять внутренний контроль за исполнением условий договора поставщиком. Одновременно заказчик обязан в ситуациях, когда поставщик по факту не выполняет работы самостоятельно, а привлекает исполнителей субподряда, также осуществлять контроль над данным привлечением. Проблемой является то, что Федеральным законом № 44-ФЗ не установлен порядок осуществления контроля заказчиком привлечения субподрядчиков, а разъяснения Министерства экономического развития носят лишь информационный характер [6]. 10. Взаимосвязь заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) заключается в непосредственном удовлетворении потребностей заказчика путем его взаимодействия с поставщиком в процессе осуществления процесса закупки. Процесс взаимодействия заказчика и поставщика начинается с этапа планирования заказчиком необходимой потребности в закупках товаров, работ, услуг и ознакомления поставщика с результатом проведенного планирования - планом закупок и планом-графиком. Этап планирования в Федеральной контрактной системе Российской Федерации (ФКС) представляет собой сложную систему, является первым и одним из важнейших элементов системы госзакупок и во многом определяет эффективность всех последующих процедур. Оптимизация и совершенствование системы планирования позволит значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств и действенность системы управления государственными закупками. Таким образом, существует необходимость детального изучения системы планирования, как в российской, так и в зарубежных системах государственных закупок. Анализ зарубежного опыта позволяет предусмотреть проблемы, которые могут возникнуть при реализации механизма ФКС в России, и предотвратить их; при анализе действующей отечественной системы планирования существует возможность выявить ее слабые стороны. По результатам проделанной работы можно составить следующую формулировку термина «система государственных закупок» - это совокупность таких элементов, как заказчик, поставщик (исполнитель, подрядчик), контролирующий орган, правовое пространство и единая информационная система. Заказчик, поставщик (исполнитель, подрядчик) и контролирующий орган взаимосвязаны, функционируют в едином правовом пространстве при непосредственном участии единой информационной системы. При этом целью функционирования всех элементов системы государственных закупок является эффективное удовлетворение государственных и муниципальных нужд через удовлетворение нужд различных заказчиков. Заключение Дальнейшее изучение системы государственных закупок актуально и необходимо. Детальное раскрытие особенностей функционирования элементов системы государственных закупок сформирует четкую картину состояния рассматриваемой системы на современном этапе, а также позволит выявить существующие проблемы и несовершенства функционирования этой системы, что будет способствовать повышению эффективности функционирования системы государственных закупок и совершенствованию организации закупочного процесса, конечным «продуктом» которого является удовлетворение нужд заказчика.
1. O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd: Federal'nyy zakon ot 05 aprelya 2013 g. № 44-FZ (red. ot 28.12.2016) // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii ot 08 aprelya 2013 g., № 14. St. 1652.
2. Mokrenko A. V. Planirovanie zakupochnoy deyatel'nosti. Teoreticheskie i prakticheskie aspekty // Institucional'nye imperativy razvitiya ekonomiki Rossii: materialy Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. (1-2 fevralya 2016 g., Rostov-na-Donu). Rostov n/D.: Izdat. centr DGTU, 2016. 252 s.
3. Mokrenko A. V. Klyuchevye aspekty planirovaniya i normirovaniya v sisteme gosudarstvennyh zakupok Rossiyskoy Federacii // Nauka i obrazovanie: hozyaystvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. 2016. № 11 (78). S. 49-52.
4. Istomina E. A. Osobennosti sovremennoy modeli instituta gosudarstvennyh zakupok v Rossii // Vestn. Chelyab. gos. un-ta. 2014. № 9 (338). S. 27-34.
5. Grebennikova V. A., Nemchenko L. I. Novyy podhod k razmescheniyu gosudarstvennyh i municipal'nyh zakazov: preimuschestva i nedostatki kontraktnoy sistemy // Finansy i kredit. 2014. № 15 (591). S. 21-26.
6. Medvedeva N. G. K voprosu o teorii i praktike gosudarstvennogo kontrolya za goszakupkami // Simvol nauki. 2015. №7-1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-teorii-i-praktike-gosudarstvennogo-kontrolya-za-goszakupkami (data obrascheniya: 05.01.2017).
