, Russian Federation
, Russian Federation
student
, Russian Federation
UDK 33 Экономика. Экономические науки
The article presents an urgent problem that affects many countries around the world. The paper disclose the basic concepts of corruption, examines the facts and consequences of committing corruption-related crimes in the field of public procurement in terms of providing health care in the Russian Federation. At the same time, statistical data of studies on the study of proposals of the public procurement market in Russia, as well as ways of improving the system of combating and preventing corruption in Russia are presented. On the basis of the analysis, the importance of control over the sphere of public procurement in terms of providing health care in the Russian Federation is explained.
health care, corruption, corruption risks, government procurement, state
Любую систему характеризует не ошибка, а реакция на нее.
Ю.Л. Латынина
Растрата и расхищение бюджетных средств, которые выделяются на финансирование сферы здравоохранения, – это одна из форм проявления коррупции.
Разберем понятие коррупции и виды ее проявления.
Термин «коррупция» раскрывается в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» как:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
Видами проявлений коррупционных действий могут являться:
– получение взятки;
– дача взятки;
– злоупотребление служебным положением;
– злоупотребление полномочиями;
– коммерческий подкуп;
– иные виды незаконного использования лицом своего должностного положения с целью получения личной выгоды, направленные против интересов страны.
Коррупция – это собирательный термин, который охватывает ряд должностных преступлений.
Рассмотрим главные проблемы при установлении факта наличия преступления коррупционной направленности.
Первое – это сложность в выявлении фактов коррупции.
Частые ошибки контролеров из-за падающего уровня квалификации специалистов в области финансовых расследований или информации, имеющей скрытость, которая предусмотрена законом, а также ряд других ограничивающих проблем данной области лишают возможности достоверного определения факта наличия коррупционного преступления или раскрытия коррупционной схемы полностью, установления полного списка задействованных в ней лиц.
Второе – сложность доказательства совершенного преступления.
Часто бывает так, что правоохранительные органы могут только предполагать о наличии конфликта интересов, несущего негативные последствия, или о наличии коррупционной схемы между организациями, но не имеют возможности доказать эти предположения.
Третьей проблемой выделим достоверность полученных доказательств.
Если даже правоохранительные органы выявили факт совершения коррупционных действий и имеют доказательства в отношении обвиняемого лица, это не говорит о достоверности информации, предоставляемой как доказательство.
К сожалению, часто в нашей практике случаются ситуации ложного обвинения или подставничества добросовестных граждан. Например, для получения возможности продвинуться на должность ложно обвиненного или из простого чувства мести.
Способов подставить человека очень много, например:
– подкинуть n-ю сумму денег;
– смонтировать компрометирующую звуко-, видеозапись;
– сделать ложный донос;
– ввести в заблуждение и вынудить совершить преступные действия, которые будут расцениваться как коррупция.
Помимо проблем, содержащих в себе «человеческий фактор», можно выделить еще одну – подкупы. Эта же проблема может предшествовать в коррупционной цепи вышеуказанным ошибкам в раскрытии преступных действий.
Во всех СМИ уже давно говорят о подкупах лиц, свидетельствующих о фактах нарушения законодательства Российской Федерации. «Вознаграждения» данного типа бывают:
– за молчание в суде, при допросе правоохранительных органов;
– дачу ложных показаний;
– вынесение смягчающего приговора.
Можно сказать, что одна коррупционная схема влечет за собой еще много «ответвлений» – иных разовых проявлений действий коррупционной направленности. Все коррупционные схемы давно отработаны и имеют «тело», которое надо рассматривать «с головы до ног», а не с «туловища», начиная со среднего звена всей цепочки.
Исходя из всего вышеперечисленного появляется проблема верного установления виновного лица. Из-за возможности и умений запутать лиц правоохранительных органов под суд часто попадают либо не все лица, замешанные в совершении коррупционных действий, либо лица, вообще не причастные к данной коррупционной схеме.
Рассмотрим несколько причин и последствий преступлений коррупционной направленности, которые отразились в области здравоохранения.
Коррупция в здравоохранении всегда была одной из основных болевых точек развития любого государства. Она тесно связана со всеми сферами деятельности человечества, и связующим звеном является человек. Она имеет социально-экономическую направленность, поэтому, на наш взгляд, решение проблем коррупции именно в этой области так важно.
В настоящее время больницы страдают от нехватки лекарственных средств, медицинских ресурсов, оборудования. Начинается экономия – врачи не могут предоставить больному медицинские материалы, такие как: бинты, бандажи, костыли, шприцы, некоторые виды лекарственных средств за счет бюджета больницы, и пациенты вынуждены покупать их самостоятельно. Не говоря уже о случаях, когда пациенты умирали из-за нехватки медицинского снабжения в больнице.
Например, в Региональном сосудистом центре при краевой больнице на Камчатке мужчина в возрасте 71 года умер во время повторной операции на сердце. 17 декабря 2019 года он поступил в больницу с инфарктом миокарда, нужно было срочное операционное вмешательство, но из-за отсутствия в больнице нужного количества коронарных микропроводников пациенту помочь не смогли. Он оставался всего один, а нужно было не менее пяти коронарных микропроводников. Заведующий отделением отметил, что в июле медики направляли заявку на приобретение материалов, а 13 декабря 2019 года они предупреждали об остатках коронарных проводников в количестве 13 штук. Такого количества данного расходного материала хватает на 3–4 дня. Когда же 18 декабря в больницу поступили новые коронарные микропроводники, пациента забрали на повторную операцию, но он скончался на операционном столе [1].
Также в повседневной практике отмечались случаи халатности повторного использования шприцов для промывания катетеров, которые привели к заражению пациентов (пятеро взрослых, трое детей) ВИЧ-инфекцией от одного из пациентов. Массовое заражение произошло в 2018 году (по материалам «Ставропольского ведомства»). Тогда было заведено дело на старшую медсестру больницы (обвинение в отсутствии контроля над средним персоналом). Однако коллеги уверены в том, что данный инцидент произошел из-за нехватки шприцов, ведь не редкой была практика, когда медсестры ходили по палатам и просили пациентов покупать лекарства и расходный материал самостоятельно. Главврач больницы отрицает эту информацию и утверждает, что это было нарушение сотрудниками норм и правил работы с пациентами [2].
В Ассоциации медицинских сестер России подтвердили случаи данной практики. Но представитель общественной организации Наталья Серебренникова отметила, что бороться с нехваткой материалов не входит в компетенцию медсестер. Ведь медсестра, которая не получила расходный материал, обратится с проблемой к старшей медсестре, а она, в свою очередь, пойдет к главврачу. В Минздрав без доказательств халатности медсестра пойти не может.
Нехватку медицинского инвентаря обусловливают неверным распределением средств, выделенных на финансирование здравоохранения. Но надо отметить, что это распределение происходит не только на уровне руководства больниц, но и на уровне государства.
По словам директора Института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ Ларисы Попович, правительство решило большую часть бюджета направлять на заработную плату врачей, а не на инструменты и лекарства, которые необходимы медучреждениям. Более 90% выделенных средств тратится на кадры, и только 10% идет на оплату остальных потребностей в сфере здравоохранения.
«Это безобразие означает, что врачи получают зарплату без связи с результатом, потому что они не могут его дать в отсутствие оборудования, лекарств и т. д. В таком случае мы финансируем их сидение на месте – естественно, денег на закупку инвентаря не хватает... Сейчас органы муниципального финансового контроля следят только за выплатами зарплаты медработникам, в то время как траты на бинты, шприцы и другое находятся вне надзора... Поэтому отсутствие расходных материалов и медицинских изделий связано с плоской политикой главных врачей по выполнению контролируемых показателей», – отвечает Лариса Попович.
Из ее слов можно сделать вывод, что виной всему этому главврачи, которые все выделенные средства расходуют на зарплаты в ущерб закупке мединвентаря, чтобы выполнить установленные государством нормы. В результате этого мы сталкиваемся с экономией на пациентах – врачи и медсестры просят их приносить свои бинты, пластыри, костыли, медикаменты и шприцы, сейчас даже открывают аптечные пункты при больницах, где пациент может приобрести за собственные средства все необходимое.
Но всему ли виной только установленные государством нормы? Рассмотрим схему закупок медицинских изделий и оборудования, то есть сферу госзакупок.
Государственные закупки (госзакупки) – это предложения, заказы от государства на выполнение определенных работ, оказание услуг или поставку товаров. Система госзакупок подразумевает конкурс между компаниями, которые борются за получение права выполнить тот или иной заказ с целью выгоды для себя и удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Система государственных закупок регламентируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В сфере государственных закупок очень много проблем, связанных с завышением цен на выполнение поставленной задачи за счет имитации наличия и важности проведения тех или иных процедур. Часто это происходит из-за влияния структур свыше (с организаций требуются проценты как плата за помощь в том, что они выиграли право исполнять те или иные работы и предоставлять услуги для государства). Порой организации и граждане идут на противозаконные шаги под страхом лишения должности, компании, активов и даже банально репутации. Тут возникает прямая зависимость медицинских учреждений и поставщиков медицинских изделий, ведь препараты могут расхищаться на различных уровнях системы распределения.
Чиновники могут требовать «вознаграждение» за выдачу разрешений на продажу продукции или работу тех или иных структур, за проведение таможенной очистки или установление выгодных цен. А нарушение кодексов поведения на рынке приведет к тому, что врачи будут вынуждены отдавать предпочтение определенным лекарствам при выписке рецептов. Также у поставщиков будут вымогаться различные уступки при условии выписки рецептов на их продукцию.
Поскольку при формировании заявки на поставку медицинского оборудования или медицинских препаратов существует множество ограничений, возможен вариант развития коррупционной схемы, когда будет сделано все и со стороны поставщика, и со стороны медицинского учреждения для получения поставщиком разрешения на торговлю поддельными или иными некачественными лекарственными препаратами.
К основным коррупционным схемам в системе госзакупок можно отнести [3]:
– направление участником конкурса, находящимся в сговоре с поставщиком, заявки на сумму заранее ниже, чем у остальных участников;
– установление заказчиком слишком коротких сроков на реализацию заказа или выполнение работ (тогда исполнение заказа становится возможным только при заранее обговоренной схеме с подготовленным поставщиком, который является участником коррупционной схемы);
– установление неудобной схемы оплаты исполнения госзаказа;
– установление неконкурентной цены, которая будет неинтересна другим поставщикам, кроме поставщика-участника коррупционной схемы;
– некорректное внесение данных в Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС). Например, смешение кириллицы и латиницы в названии заявки;
– ведение оценки в пользу заинтересованных лиц.
Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик и (или) заказчик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.
В 2017 году объем нарушений при госзакупках составлял 104,6 млрд рублей – 2200 нарушений, тогда экономия бюджетных средств при осуществлении государственных закупок снизилась с 9,9 до 6,7% [4].
Изменение данных показателей объяснили увеличением числа контрольных мероприятий в сфере госзакупок и завершением формирования методической базы по проведению аудита в этой сфере [4].
Ежегодно на закупки направляется объем средств, который примерно равен 30% ВВП страны, большая часть идет на закупки госкомпаний и госпредприятий (Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») [5].
Расходы по Федеральному закону от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым руководствуются государственные и муниципальные предприятия, выросли в 2019 году на 0,5 трлн рублей, а по Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» – на 2 трлн рублей [5].
За прошлый год было выявлено 150 тыс. нарушений в сфере госзакупок, 6% из которых имели коррупционную составляющую. Они были связаны:
– с начальной ценой контракта;
– изменениями его условий;
– приемкой фактически невыполненных работ;
– ограничением конкуренции;
– выставлением необоснованных критериев оценки.
По данным прокурорских проверок, было возбуждено 275 уголовных дел, 2,5 тыс. человек были привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности. На имущество обвиняемых и подозреваемых стоимостью порядка 500 млн рублей наложен арест [5].
Приведем данные, показывающие количество заказов на товары, работы и услуги, требующие выполнения для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по состоянию на 27 октября 2020 года.
Таблица
Каталог товаров, работ и услуг, требующих выполнения,
по состоянию на 27 октября 2020 года [6]
Как мы видим, заказы на предоставление услуг в сфере здравоохранения сильно превышают другие области жизнедеятельности граждан. Можно сделать предположение, что и проявления коррупционных преступлений при организации конкурсов на поставку медицинских изделий чаще, чем в других областях.
Как говорилось ранее, заполнение заявки на поставку того или иного медицинского оборудования или лекарства имеет свои особенности. Важно правильное описание медицинского изделия, особенно медицинских лекарств, в части их наименования, состава, лекарственной формы, дозировки, показаний (противопоказаний), побочных эффектов, срока годности, условий хранения и отпуска, но это не единственные требования, которые устанавливают нормативные правовые акты в сфере госзакупок. Например, приказ Мин-здравсоцразвития России от 28 декабря 2010 года № 1222н «Об утверждении Правил оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения» регламентирует требования к сопроводительным документам, приемке лекарств, погрузочно-разгрузочным работам и условиям возврата лекарств; приказ Минздравсоцразвития России от 23 августа 2010 года № 706н «Об утверждении Правил хранения лекарственных средств» – к помещениям для хранения лекарственных средств, условиям хранения, а также распространяется на производителей лекарственных средств [7].
Все эти и другие формальности при формировании заказа на поставку медицинских изделий нужны, чтобы уменьшить коррупционные риски и ограничить возможность приведения коррупционной схемы в действие при выполнении заказа.
Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров» и принятие вместо него новых – «О контрактной системе» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ и «О закупках товаров» от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ, также направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере госзакупок.
Помимо вышеуказанных, на профилактику и минимизацию коррупционных действий в сфере госзакупок направлены следующие нормативные документы:
– указ Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы»;
– Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
– ведомственные, отраслевые и территориальные программы по противодействию коррупции; собственные регламенты федеральных ведомств, которые содержат перечни мер по противодействию коррупции, а также собственные программы субъектов Российской Федерации, которые направлены на предупреждение действий коррупционной направленности в сфере госзакупок;
– нормативные документы, направленные на предупреждение действий коррупционной направленности госслужащих.
Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок организует совокупность мероприятий, обеспечивающих законное принятие участия в закупках на принципе равноправия всех граждан и юридических лиц.
Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти – Федеральной антимонопольной службой на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации, а также местном уровне. Она ведет контроль методом плановых и внеплановых проверок.
Чтобы минимизировать коррупционные риски и предотвратить появление фактов коррупционных преступлений в сфере госзакупок, нужно обеспечить среду, которая будет содержать чистую конкуренцию, а не монополистический рынок и будет гарантировать высокое качество поставляемой продукции.
На данный момент ситуация на большинстве площадок обстоит следующим образом: около 5% всех поставщиков получает 83% всех средств [8].
Здоровой и честной конкуренции препятствуют низкий спрос и предложение, а также консервативное предпочтение заказчиков обращаться к проверенным поставщикам, появление новых участников тормозится из-за сложных процедур влияния нормативных правовых актов, которые регулируют рынок госзакупок. Среди всего этого и кроется множество коррупционных схем.
Для решения данной проблемы авторами предлагаются следующие меры.
В части ответственности главврачей медицинских учреждений:
Установить регулирующие нормативные правовые акты, на основании которых главврач медицинского учреждения нес бы ответственность за обеспечение больницы расходными материалами и медицинским оборудованием.
Установить контроль за состоянием медицинских учреждений Российской Федерации и проводить регулярные плановые и внеплановые проверки.
Увеличить финансирование медицинских учреждений и усилить контроль за затратами медицинского учреждения.
В части госзакупок:
1. Упростить правовое регулирование, сделать его понятным, исключив лишние и противоречащие друг другу нормативные правовые акты и регламенты.
2. Внедрить информационные технологии для автоматизации процесса проведения торгов и принятия решений о победителях:
сделать Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС), которая не позволяет совершать действия, нарушающие законодательство о закупках, и размещать недостоверную информацию;
разработать калькулятор минимальных и максимальных цен на основе анализа информации о контрактах поставщика в предыдущие периоды;
внедрить систему выявления превышения цен государственных контрактов над обоснованными значениями;
создать функцию, которая позволит автоматически формировать в личном кабинете поставщиков предложения на участие в закупках с учетом сфер их деятельности, которые были указанны при их регистрации в едином реестре участников закупок;
в части закупок медицинских изделий обеспечить взаимодействие каталога товаров, работ и услуг с единым структурированным справочником-классификатором лекарственных препаратов.
3. Принять нормативные правовые акты, которые могли бы регулировать политику ценообразования при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, а также минимизацию закупок у единственного поставщика.
4. Ввести понятие конфликта интересов и запрет на него при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.
Обобщая вышесказанное, стоит отметить, что коррупционная составляющая проникла почти во все сферы жизни человека, но очень важно регулировать ее в сфере здравоохранения, которая имеет влияние на страну в целом. Государство имеет ряд проблем и сложностей, с которыми сталкивается каждый раз при борьбе с коррупцией в стране. Полное наложение ограничений на действия граждан путем усиления законодательной базы невозможно, сейчас государство может только требовать сознательности от самого гражданина или юридического лица в отношении законности действий при осуществлении той или иной деятельности. По мнению авторов, важно повысить уровень общественного порицания коррупционеров.
В работе предложен ряд мер, способных минимизировать коррупционные риски в сфере государственных закупок. Для более быстрого и качественного результата необходимо комплексное использование предложенных авторами мер.
1. Doctors were unable to save a patient for whom the regional hospital did not have enough materials. URL: https://www.kam24.ru/news/main/72203.html (accessed 20.03.2020). (In Russ.)
2. Loktionova M. “At the expense of patients”: why hospitals do not buy syringes and bandages. URL: https://www.gazeta.ru/social/2019/11/20/12823136.shtml (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
3. Tarasov I. Measures to counteract corruption in the system of state and municipal procurement. URL: https://zakonguru.com/goszakupki/protivodejstvie-korrupcii (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
4. Feinberg A., Tadtaev G., Filipenok A. Kudrin called public procurement a «sore point» in terms of corruption. URL: https://www.rbc.ru/society/24/05/2018/5b06a3569a79472dfdf51b2a (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
5. Ageeva O. The accounting chamber revealed an increase in violations in public procurement by 5 times in 2 years. URL: https://www.rbc.ru/economics/12/04/2019/5cb072fc9a79475d2c90d07b (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
6. Shigaev V. Features of procurement of medicines by healthcare institutions. URL: https://otc.ru/academy/articles/23062016_veb (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
7. Procurement – simulation of competition or fight against corruption. URL: https://kb52.ru/articles/406-zakupki-simulyatsiya-konkurentsii-ili-borba-s-korruptsiej (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
8. Aedonitskaya E.B. Corruption in public procurement. URL: https://rusjurist.ru/goszakupki_i_tendery/korrupciya_v_sfere_gosudarstvennyh_zakupok/ (accessed 24.12.2019). (In Russ.)
