Moscow State University. M.V. Lomonosov (Department of Socio-Cultural Design and Development of Territories, Professor)
Moskva, Moscow, Russian Federation
The issues of permanent transformation of public administration systems, which in modern conditions should be adequate to the ongoing geopolitical and economic changes in the world, are considered. It is shown that the existing criteria for assessing the quality of public administration, used in international practice, do not adequately reflect the concept of quality as such and are of a qualitatively-subjective nature, and not the required quantitatively-objective nature, and therefore the problem of improving the quality assessment criteria remains relevant. government controlled. The WGI public administration quality indicators are considered for which the World Bank Group conducts comprehensive studies designed to reflect the results of measuring the achievements of various countries of the world in the field of public administration quality and efficiency, covering six key aspects of governance quality, including: the rule of law; the quality of legislation; political stability and absence of violence; curbing corruption; taking into account the opinion of the population and the accountability of state bodies; government efficiency. Critical remarks to the WGI system of assessing the quality of public administration in the countries of the world are considered and it is shown that the assessments of the quality of public administration presented by the WGI indicators reflect the desire to justify the very fact of the existence of public authorities as institutions of governance, rather than answer questions about ensuring the quality of governance, which should provide institutions of power. It has been established that it is advisable to describe a comprehensive assessment of the quality of public administration using a model that takes into account the assessment of the level and weight of quality: the economic development of the state; social development of the state; scientific and technical development of the state; communication development of the state; political development of the state.
issues of improvement, evaluation criteria, quality of public administration
Введение
В современных условиях перманентной трансформации систем государственного управления, которая должна быть адекватной происходящим геополитэкономическим изменениям в мире [22], сохраняется проблема адекватной оценки качества государственного и муниципального управления.
Актуальность темы данного исследования обусловлена тем, что существующие критерии оценки качества государственного управления, используемые в международной практике [17], не отражают в должной мере понятие качества [26] как такового и носят качественно-субъективный характер (с опорой на опросы), а не требуемый количественно-объективный характер [1, 10, 13, 29-31]. В этой связи сохраняется актуальность проблемы совершенствования критериев оценки качества государственного управления.
Цель исследования
Таким образом, целью представленных исследований является поиск путей совершенствования критериев оценки качества государственного управления.
Методологическая база исследований
Анализ известных публикаций показал, что проблемами оценки качества государственного управления занимались такие ученые как Авдеева Т.Т., Решетняк Т.А. [12], Барабашев А.Г., Макаров А.А., Макаров И.А. [3], Жигарь О.В. [14], Игольникова И.В. [15], Иренская Л.Ф. [16], Кожевников С.А., Ворошилов Н.В. [18], Лексин В.Н. [20], Нагимова А.М. [21], Чазов И.Ю., Войтович В.Ю. [32] и др.
При проведении исследований также были учтены авторские наработки, получившие отражение в трудах [23-25, 28, 29] и др.
Методическую базу исследований составили показатели качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators-WGI), по которым Группой Всемирного банка проводятся комплексные исследования, призванные отразить результаты измерения достижений различных стран мира в области качества и эффективности государственного управления [17].
Основное содержание исследований
В настоящее время наибольшее признание в вопросах оценки качества государственного управления получили показатели качества государственного управления (WGI) [11], оцениваемые Группой Всемирного банка на основе исследований, охватывающих шесть ключевых аспектов качества управления, представленные на рис. 1.
Рис. 1. Ключевые аспекты качества управления, охватываемые WGI [17]
Следует отметить, что система оценки качества государственного управления в странах мира, реализуемая и рекламируемая WGI [17], не без оснований подвергается критике [2, 4, 7, 9, 10] и др.
Рассмотрим критические замечания к системе оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] подробнее.
Во-первых, ряд экспертов не без оснований выделяют в качестве недостатка системы оценки качества государственного управления в странах мира WGI проблему открытости и гласности, указывая на тот факт, что многие показатели, используемые для формирования рейтингов качества государственного управления, не публикуются.
Во-вторых, в качестве недостатка такого показателя системы WGI как «Сдерживание коррупции» (“Control of Corruption”) эксперты отмечают большое количество и широкое разнообразие применяемых индикаторов, что затрудняет понимание представляемых результатов.
Что касается авторской оценки присутствия в системе оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] индекса «Сдерживание коррупции», то рассматривая коррупцию (лат. Corruptio) как явление продажности и сопутствующего ему разложения и растления чиновников, использующих свои властные полномочия, права и связанные с этим официальным статусом авторитет, возможности и связи в целях получения личной выгоды, противоречащее не только законодательным, но и моральным установкам, возникает принципиальный вопрос: можно ли честность и порядочность государственного служащего, заключающиеся в отсутствии коррупционных проявлений, и являющегося необходимым, но явно недостаточным условием его деятельности, считать ключевым показателем эффективности и результативности (а в конечном итоге качества) его функционирования?
В-третьих, эксперты отмечают, что в системе оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] произвольно, а точнее селективно используют в показателе «Экологические нормы вредят конкурентоспособности» данные из опроса мнения руководителей Executive Opinion Survey Всемирного экономического форума.
В-четвертых, принципиальным моментом в характеристике системы оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] экспертами является отсутствие базовой (основополагающей) теории, описывающей хороший уровень качества государственного управления.
Действительно, в условиях отсутствия базы для оценки уровня качества государственного управления, построенной на фундаментальной теории качества и единой, унифицированной концепции оценки качества, фактически невозможно установить уровень качества управления в том или ином государстве.
В-пятых, эксперты отмечают, что в системе оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] присутствуют искажение в учете весовых коэффициентов для оценки. В частности, отмечается низкий вес, придаваемый результатам обследования домашних хозяйств по сравнению с результатами обследований фирм как бизнес-структур.
В частности, критики системы оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] отмечают, что результаты всемирного опроса Гэллапа [5], направленный на опрос граждан об уровне их подверженности преступности, получает в системы оценки качества государственного управления в странах мира WGI [17] нулевой вес для оценки «Верховенства закона» (Rule of Law), в то время как результаты измерения риска преступности для бизнеса, предоставляемые американской организацией по прогнозированию экономики Global Insight Business Risk and Conditions [6] имеет в системе оценки WGI [17] третий по величине вес.
В-шестых, эксперты резонно отмечают, что используемые WGI [17] индикаторы, например, в вопросе «Борьбы с коррупцией», не обеспечивают сопоставимости во времени и пространстве за счет использования различных источников информации. При этом выделенные в отдельные блоки источники информации для стран Восточной Европы и Центральной Азии можно рассматривать как некую тенденциозность в оценках применительно к странам этих регионов.
В-седьмых, эксперты обоснованно отмечают, что система оценки WGI [17] предлагает мало рекомендаций, которые могут иметь конкретную область практического использования для улучшения качества государственного управления. Например, критики отмечают, что в показателе «верховенство права» вопрос сформулирован о том «насколько безопасно деловые люди относятся к своей собственности» вместо того, чтобы уточнить вопрос, например, таким образом: «насколько деловые люди чувствуют свою собственность в безопасности благодаря верховенству закона в стране?».
В-восьмых, еще одной претензией, предъявляемой критиками к инструментам WGI [17], является коммерческая составляющая оценки, когда Институт Всемирного банка рекламирует свои WGI как «надежные измерения управления». При этом эксперты обоснованно отмечают обманчивое впечатление инструментам WGI [17], который делает упор на хорошем представлении мнения простых граждан, что действительно делает предлагаемые показатели особенно привлекательными для донорских агентств, делающими свой имидж на обеспокоенности положения бедных граждан.
При этом Институт Всемирного банка в своих инструментах WGI [17] делает серьезный акцент на учете данных Всемирного опроса Гэллапа (Gallup World Poll [8]), представляющего межстрановое обследование домашних хозяйств, доступное для большого числа стран, в то время как Всемирный опрос Gallup имеет нулевую весомость для двух индикаторов WGI и имеет предельный вес на двух других индикаторов WGI.
В-девятых, принципиальное значение в оценках экспертов является отсутствие в индикаторах WGI [17] концептуальной ясности в оценках качества государственного управления. При этом, в частности, отмечается, что: «Шесть показателей управления измеряют широкую базовую концепцию ‘эффективного управления’ … они, кажется, говорят то же самое, с разными словами ... шесть индексов не различают полезно между различными аспектами управления. Скорее, каждый из индексов – независимо от его названия – просто отражает восприятие качества управления в более широком смысле. Подразумевается, что они могут иметь ограниченное применение в качестве руководства для политиков, а также для академических исследований причин и последствий "надлежащего управления"… их наличие, возможно, вытеснило усилия по измерению влияния институтов, поскольку они действительно существуют в определенном месте, на реальные результаты» [19].
Анализируя известные критические замечания к оценкам качества государственного управления, представленные индикаторами WGI [17], представляется возможным заключить, что эти индикаторы в большей мере отражают стремление оправдать сам факт существования органов государственной власти как институтов управления (например, с помощью такого смешного показателя как власть сдерживает себя от соблазна коррупции), нежели отвечает на вопросы обеспечения качества управления, которое должны обеспечивать институты власти.
Все это является отсутствием базовой теории оценки, когда нет «мерила» – «что такое «хорошо» и что такое «плохо»», а предлагаемые шесть критериев во многом дублируют друг друга. Отсюда и отсутствие гласности в оценках, и присутствие искажения в учете весовых коэффициентов. Отсюда и тенденциозность в оценках, не обеспечивающая согласование во времени и пространстве. Отсюда и отсутствие конкретных рекомендаций к повышению качества государственного управления из-за отсутствия должной базы оценки, затмеваемой коммерческой составляющей рекламирования предоставляемых данных.
В наших изысканиях будем исходить из того, что качество – это совокупность свойств и характеристик продукции (товаров, работ, услуг), которые придают им способность удовлетворить обусловленные или предлагаемые потребности [26].
В этой связи в большей мере представляется целесообразным использование метода комплексной оценки качества государственного управления, предложенного, например, в работах [24, 27]:
КГУ=∑Кi∙γi, (1)
где Кi – оценка качества i-ой составляющей государственного управления,
γi – весомость i-ой составляющей оценка качества государственного управления.
В общем случае качества государственного управления может быть описано моделью вида:
КГУ=КЭР∙γЭР+КСР∙γСР+КНТР∙γНТР+ККР∙γКР+КПР∙γПР, (2)
где КЭР – оценка уровня качества экономического развития государства, определяемая из соотношения:
КЭР=(УЭР.РС/УЭР.ЛС), (3)
УЭР.РС – уровень экономического развития рассматриваемой страны,
УЭР.ЛС – уровень экономического развития лидирующей по этому показателю в мире страны,
КСР – оценка уровня качества социального развития государства, определяемая из соотношения:
КСР=(УСР.РС/УСР.ЛС), (4)
УСР.РС – уровень социального развития рассматриваемой страны,
УСР.ЛС – уровень социального развития лидирующей по этому показателю в мире страны,
КНТР - оценка уровня качества научно-технического развития государства, определяемая из соотношения:
КНТР=(УНТР.РС/УНТР.ЛС), (5)
УНТР.РС – уровень научно-технического развития рассматриваемой страны,
УНТР.ЛС – уровень научно-технического развития лидирующей по этому показателю в мире страны,
ККР - оценка уровня качества коммуникационного развития государства, определяемая из соотношения:
ККР=(УКР.РС/УКР.ЛС), (6)
УКР.РС – уровень коммуникационного развития рассматриваемой страны,
УКР.ЛС – уровень коммуникационного развития лидирующей по этому показателю в мире страны,
КПР - оценка уровня качества политического развития государства, определяемая из соотношения:
КПР=(УПР.РС/УПР.ЛС), (7)
УКР.РС – уровень политического развития рассматриваемой страны,
УКР.ЛС – уровень политического развития лидирующей по этому показателю в мире страны;
γЭР, γСР, γНТР, γКР, γПР – нормированные значения весомостей оценки качества экономического, социального, научно-технического, коммуникационного и политического развития государства соответственно, удовлетворяющие условию:
γЭР+γСР+γНТР+γКР+γПР=1. (8)
Представляется, что именно эти результаты могут являться мерилом качества государственного управления.
Обсуждение результатов и выводы
1. Проведенные исследования показали, что в современных условиях перманентной трансформации систем государственного управления, которая должна быть адекватной происходящим геополитэкономическим изменениям в мире, сохраняется проблема адекватной оценки качества государственного и муниципального управления.
2. Проведенные исследования показали, что существующие критерии оценки качества государственного управления, используемые в международной практике, не отражают в должной мере понятие качества как такового и носят качественно-субъективный характер (с опорой на опросы), а не требуемый количественно-объективный характер, в связи с чем сохраняется актуальность проблемы совершенствования критериев оценки качества государственного управления.
3. Методическую базу представленных исследований составили показатели качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators-WGI), по которым Группой Всемирного банка проводятся комплексные исследования, призванные отразить результаты измерения достижений различных стран мира в области качества и эффективности государственного управления, охватывающие шесть ключевых аспектов качества управления, в том числе:
- верховенство закона;
- качество законодательства;
- политическую стабильность и отсутствие насилия;
- сдерживание коррупции;
- учёт мнения населения и подотчётность государственных органов;
- эффективность работы правительства.
4. Отмечается, что система оценки качества государственного управления в странах мира, реализуемая и рекламируемая WGI, не без оснований подвергается критике.
Рассмотрение критических замечаний к системе оценки качества государственного управления в странах мира WGI показывает, что оценки качества государственного управления, представленные индикаторами WGI, показывает, что эти индикаторы в большей мере отражают стремление оправдать сам факт существования органов государственной власти как институтов управления (например, с помощью такого смешного показателя как власть сдерживает себя от соблазна коррупции), нежели отвечает на вопросы обеспечения качества управления, которое должны обеспечивать институты власти.
5. Показано, что выделенные критические замечания являются следствием отсутствия базовой теории оценки, когда нет «мерила» – «что такое «хорошо» и что такое «плохо»», а предлагаемые шесть критериев во многом дублируют друг друга. Отсюда и отсутствие гласности в оценках, и присутствие искажения в учете весовых коэффициентов. Отсюда и тенденциозность в оценках, не обеспечивающая согласование во времени и пространстве. Отсюда и отсутствие конкретных рекомендаций к повышению качества государственного управления из-за отсутствия должной базы оценки, затмеваемой коммерческой составляющей рекламирования предоставляемых данных.
6. В представленных изысканиях мы исходим из того, что качество – это совокупность свойств и характеристик продукции (товаров, работ, услуг), которые придают им способность удовлетворить обусловленные или предлагаемые потребности.
В этой связи в большей мере представляется целесообразным использование метода комплексной оценки качества государственного управления, когда качества государственного управления в общем случае может быть описано моделью, учитывающей:
- оценку уровня и весомости качества экономического развития государства;
- оценку уровня и весомости качества социального развития государства;
- оценку уровня и весомости качества научно-технического развития государства;
- оценку уровня и весомости качества коммуникационного развития государства;
- оценку уровня и весомости качества политического развития государства.
1. Arndt, C.; Oman, C. (2008). "The Politics of Governance Ratings" (PDF). Rabochiy dokument MGSoG/2008/WP003.
2. Alexander Hamilton, Craig Hammer. Can We Measure the Power of the Grabbing Hand? A Comparative Analysis of Different Indicators of Corruption Development Economics Development Data Group January 2018. Policy Research Working Paper 8299. https://documents1.worldbank.org/curated/en/113281515516828746/pdf/WPS8299.pdf
3. Barabashev, A.G., Makarov, A.A. & Makarov, I.A. (2019). O sovershenstvovanii indikativnykh otsenok kachestva gosudarstvennogo upravleniya [On the Improvement of Indicative Quality Assessment of Public Administration]. Public Administration Issues, no 2, pp. 7-38.
4. Corrupting Perceptions. Why Transparency International's flagship corruption index falls short. By Alex Cobham. https://foreignpolicy.com/2013/07/22/corrupting-perceptions/
5. Global Research. https://www.gallup.com/analytics/318875/global-research.aspx
6. Global Insight is now Economics and Country Risk. https://ihsmarkit.com/btp/global-insight-economics-country-risk.html
7. Here's this year's (flawed) Corruption Perception Index. Those flaws are useful. By Dan Hough. January 27, 2016 at 6:00 a.m. EST. https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/01/27/how-do-you-measure-corruption-transparency-international-does-its-best-and-thats-useful/
8. How Does the Gallup World Poll Work? Measures the Attitudes and Behaviors of the World's Residents. https://www.gallup.com/178667/gallup-world-poll-work.aspx https://www.gallup.com/178667/gallup-world-poll-work.aspx
9. Langbein, L.; Knack, S. (2010). "The Worldwide Governance Indicators: Six, One, or None?". Journal of Development Studies. 46 (2): 350-370. doi:10.1080/00220380902952399. S2CID 153596987.
10. Thomas, M. (2009). "What Do the Worldwide Governance Indicators Measure?". European Journal of Development Research. 22 (1): 31-54.
11. Worldwide Governance Indicators. http://info.worldbank.org/governance/wgi/
12. Avdeeva T.T., Reshetnyak T.A. KONCEPTUAL'NYE PODHODY K OPREDELENIYu NAPRAVLENNOSTI I OCENKI KAChESTVA GOSUDARSTVENNOGO I MUNICIPAL'NOGO UPRAVLENIYa. // VESTNIK TOMSKOGO GOSUDARSTVENNOGO UNIVERSITETA, № 364. 2012, s.107-112.
13. Gamil'ton A. Hammer K. Mozhem li my izmerit' silu hvatayuschey ruki? Sravnitel'nyy analiz razlichnyh pokazateley korrupcii. Seriya rabochih dokumentov Vsemirnogo banka po issledovaniyu politiki. 2017.
14. Zhigar' O.V. O PROBLEMAH OCENKI KAChESTVA I EFFEKTIVNOSTI REShENIY V ORGANAH GOSUDARSTVENNOGO UPRAVLENIYa. // OBSchESTVO, EKONOMIKA, UPRAVLENIE. Tom: 4, №2, 2019, S. 16-22.
15. Igol'nikova I.V. Ocenka kachestva upravleniya v sovremennoy Rossii na federal'nom, regional'nom i municipal'nom urovnyah // Gumanitarnye nauchnye issledovaniya. 2013. № 8 [Elektronnyy resurs]. URL: https://human.snauka.ru/2013/08/3645 (data obrascheniya: 04.05.2022).
16. Irenskaya, L. F. Metody ocenki kachestva gosudarstvennogo upravleniya / L. F. Irenskaya. - Tekst: neposredstvennyy // Molodoy uchenyy. - 2017. - № 16 (150). - S. 261-264.
17. Kachestvo gosudarstvennogo upravleniya v stranah mira. https://gtmarket.ru/research/worldwide-governance-indicators
18. Kozhevnikov S.A., Voroshilov N.V. Aktual'nye voprosy ocenki effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya v sovremennoy Rossii. // PROBLEMY RAZVITIYa TERRITORII. VYP. 6 (92), 2017, s.35-52.
19. Langbeyn L.; Knak S. (2010). "Mirovye pokazateli upravleniya: shest', odin ili ni odnogo?". Zhurnal issledovaniy v oblasti razvitiya. 46 (2): 350-370.
20. Leksin V.N. Kachestvo gosudarstvennogo upravleniya: vozmozhnost' ob'ektivnyh ocenok. // // Problemnyy analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie. 2009. № 5. S. 100-109.
21. Nagimova A.M. Effektivnost' deyatel'nosti gosudarstvennyh organov upravleniya kak faktor povysheniya kachestva zhizni v regione: problemy ocenki i izmereniya. - Kazan': Kazan. gos. un-t, 2009. - 188 s.
22. Tebekin A.V. GEOPOLITEKONOMIChESKIY ASPEKT ISSLEDOVANIYa PRODVIZhENIYa K NOVOMU KAChESTVU TEHNOLOGIY, EKONOMIKI I OBSchESTVA. // Vestnik Tverskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie. 2021. № 3 (55). S. 38-54.
23. Tebekin A.V. KLYuChEVYE PROBLEMY POVYShENIYa REYTINGA ROSSII V SISTEME MIROVOGO HOZYaYSTVA. // Mezhdunarodnaya ekonomika. 2022. № 1. S. 4-21.
24. Tebekin A.V. PRIMENENIE METODA ABC-ANALIZA PRI OPREDELENII UROVNYa NACIONAL'NOY KONKURENTOSPOSOBNOSTI. // Vestnik Moskovskogo finansovo-yuridicheskogo universiteta MFYuA. 2020. № 2. S. 32-41.
25. Tebekin A.V. PROBLEMY VHOZhDENIYa ROSSIYSKOY FEDERACII V PYaTERKU KRUPNEYShIH EKONOMIK MIRA. // Vestnik Moskovskogo finansovo-yuridicheskogo universiteta MFYuA. 2021. № 4. S. 7-21.
26. Tebekin A.V. UPRAVLENIE KAChESTVOM. Uchebnik / Moskva, 2020. Ser. 76 Vysshee obrazovanie (2-e izd., per. i dop.).
27. Tebekin A.V., Kozhokar' V.R. OPREDELENIE KRITERIEV EFFEKTIVNOSTI OBESPEChENIYa NACIONAL'NYH EKONOMIChESKIH INTERESOV V SISTEME MIROHOZYaYSTVENNYH SVYaZEY. // Vestnik Moskovskogo finansovo-yuridicheskogo universiteta MFYuA. 2020. № 1. S. 27-37.
28. Tebekin A.V., Mitropol'skaya-Rodionova N.V., Horeva A.V. ISPOL'ZOVANIE PROEKTNOGO PODHODA PRI OPREDELENII UROVNYa NACIONAL'NOY KONKURENTOSPOSOBNOSTI V SFERE EKONOMIChESKOGO RAZVITIYa. // Zhurnal issledovaniy po upravleniyu. 2020. T. 6. № 3. S. 77-86.
29. Tebekin A.V., Tebekin P.A. METODY PRINYaTIYa UPRAVLENChESKIH REShENIY V SISTEME GOSUDARSTVENNOGO I MUNICIPAL'NOGO UPRAVLENIYa. // Transportnoe delo Rossii. 2020. № 2. S. 107-111.
30. Tebekin A.V., Tebekin P.A., Egorova A.A. PROGNOZ OZhIDAEMYH IZMENENIY V AKTIVNOSTI REALIZACII RAZLIChNYH EKONOMIChESKIH FUNKCIY GOSUDARSTVA V USLOVIYaH PREODOLENIYa NACIONAL'NOY EKONOMIKOY KRIZISA 2020-H GODOV. // Zhurnal issledovaniy po upravleniyu. 2021. T. 7. № 4. S. 26-39.
31. Shepelova N.S. Problemy ocenki pokazateley effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya. // Gosudarstvennoe i municipal'noe upravlenie: uchenye zapiski SKAGS. - 2010. - N 4. - S. 24-33.
32. Effektivnost' gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. Uchebnoe posobie. Pod red. I.Yu. Chazova, V.Yu. Voytovich. Izhevsk: izd-vo IEiU FGBOU VO "UdGU", 2019. - 115 s.
