Настоящая статья посвящена анализу процедуры пилотного постановления Европейского Cуда по правам человека. Автором исследуются предпосылки и причины создания процедуры пилотного постановления, основания его вынесения; вопросы правовой процедуры, в рамках которой выносится пилотное постановление; рассматриваются некоторые вынесенные постановления. В статье проводится также краткий анализ перспектив развития процедуры пилотного постановления в рамках конвенционного механизма защиты прав человека.
процедура пилотного постановления, пилотные постановления, Европейский Cуд по правам человека, Конвенции о за- щите прав человека и основных свобод, системная (структурная) проблема, механизм защиты прав человека.
Европейский Суд по правам человека (далее Суд, ЕСПЧ), создав процедуру пилотного постановления, стремился и стремится внедрить свои правовые позиции по совершенствованию правовых систем государств-ответчиков в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека (далее Конвенция, ЕКПЧ), оказывая непосредственное влияние на законодательства государств. Свидетельствует ли данная политика ЕСПЧ о стремлении прямым способом закреплять европейские стандарты защиты прав человека в национальных законодательствах? Несомненно, именно данная идея послужила основой создания Судом процедуры пилотного постановления.
Основной причиной закрепления пилотной процедуры в правозащитном механизме Совета Европы послужили повторяющиеся жалобы, вызванные наличием структурных (системных) проблем в правовых системах государств-участниц ЕКПЧ. По оценке председателя Европейского суда по правам человека (1998-2007) Луциуса Вильдхабера 60% подаваемых жалоб являются повторяющимся вследствие наличия структурной проблемы в правовой системе государства-ответчика [1, с. 213]. Указанная причина вынудила ЕСПЧ взглянуть иначе на правовую природу своих постановлений, а также разработать процедуру, устраняющую обнаруженные структурные проблемы национальных правовых систем. В связи с этим, получила развитие процедура пилотных постановлений, расширившая пределы влияния и эффективности решений Европейского Суда.
Тенденции, связанные вместе с тем и с увеличением количеств подаваемых жалоб, обусловили принятие реформ в рамках конвенционной системы защиты прав человека. Именно с целью преодоления проблемы перегруженности ЕСПЧ было принято решение создания пилотной процедуры и пилотного постановления как самостоятельного вида решений Суда.
Истоки зарождения идеи пилотных постановлений возникли в период подготовки и обсуждения дополнительного Протокола № 14. Высказывались мнения, что следует регламентировать определенный механизм, позволяющий выявлять проблемы правовых систем государств-ответчиков. При этом государству необходимо будет устранить указанную Судом системную проблему в целях недопущения дальнейших нарушений конвенционных положений и защиты прав неопределенного круга лиц. Однако подготовленный текст Протокола № 14 включил в себя положения, касающихся процедуры пилотного постановления.
В докладе Группы мудрецов Комитету Министров отмечалась необходимость рассмотрения вопроса о том, достаточен ли существующий судебный механизм, включая правила процедуры Суда, для того, чтобы такая модель приводила к желаемым результатам, и нужно ли в этой связи продумать необходимость реформы Конвенции [2]. При этом, Группа мудрецов призывает к активному использованию процедуры пилотных постановлений в будущем в целях быстрого и эффективного устранения нарушений, связанных с защитой прав, предусмотренных Конвенцией, содержащимися в национальном правовом устройстве.
Декларация 2010 г., принятая в Интерлакене (Швейцария), основывалась уже на первом «пробном» пилотном постановлении «Брониовски против Польши» и подчеркивала необходимость принятия Судом конкретных стандартов в отношении пилотных постановлений. Было указано также на необходимость отбора заявлений, обработки приостановленных дел, а также оценки результатов применения пилотной процедуры [3, с. 25].
Профессор Нидерландского института по правам человека Антуан Байс подтверждает, что после дела «Брониовски против Польши» последовал период, когда ЕСПЧ испытывал и пробовал процедуру пилотных постановлений и применял ее в качестве исключительной меры [4, с. 191]. Кроме того, Интерлакенская декларация включает призыв государств-ответчиков сотрудничать с Комитетом министров после окончательного пилотного постановления с целью принятия и эффективного исполнения мер общего характера, способных устранить структурные проблемы.
В 2011 г. Регламент ЕСПЧ впервые закрепил основы процедуры пилотного постановления, предусматривающие определенный механизм. Во-первых, Суд может принять решение начать процедуру пилотного постановления и вынести постановление, если факты, ставшие основанием обращения в Суд, выявляют существование в государстве-ответчике структурной или системной проблемы либо иного подобного недостатка, который привел или может привести к обращению с аналогичными жалобами (ч. 1 ст. 61) [5]. Инициирование судебной процедуры по смыслу ч. 1 п. b ст. 61 Регламента ЕСПЧ возможно по собственной инициативе Суда либо по просьбе одной или обеих сторон.
Во-вторых, Европейский Суд разъясняет как характер системной проблемы, так и вид принятых мер, необходимых для последующей реализации государством-ответчиком. Суд также устанавливает срок, в пределах которого указанные меры должны быть реализованы и приведены в исполнение.
В-третьих, Суд правомочен отложить дела по повторяющимся жалобам заявителей до устранения государством системной проблемы. В последующем, рассмотрение аналогичных жалоб может быть возобновлено в случае если государство-ответчик не приняло соответствующих мер для надлежащего исполнения резолютивной части пилотного постановления. Регламентом предусмотрен механизм уведомления Судом о вынесении пилотного постановления Комитет Министров, Парламентскую Ассамблею, Генерального Секретаря и Комиссара по правам человека Совета Европы.
Как видим, процедура пилотного постановления стала результатом серьезных разработок и обсуждений, направленных на повышение эффективности деятельности Суда. Нельзя не отметить, что ЕСПЧ наделил себя правом непосредственно влиять на национальные правовые системы, указывая при этом необходимые меры для устранения системной проблемы. Суд приобрел в некотором роде признаки конституционного суда, применяя в рамках пилотной процедуры политику внедрения европейских стандартов защиты прав человека в национальные правовые системы. Однако в самой структуре Европейского Суда имеются отрицательные оценки природы и характера пилотного постановления, что подтверждается отдельными мнениями судей при вынесении указанных постановлений.
Так, судья Загребельский в деле «Хуттен-Чапска против Польши» осуждает природу пилотного постановления и принятие общих мер к конкретно рассматриваемому случаю. Европейский Суд по правам человека применил процедуру пилотного постановления в целях устранения системной проблемы, связанной с «ненадлежащим исполнением польского законодательства» [6]. Суд указал на необходимость принятия мер, позволяющих создать механизм, поддерживающий справедливое равновесие между интересами владельцев сдаваемого в аренду жилья и всеобщим интересом общества в соответствии с установленными Конвенцией стандартами защиты имущественных прав граждан [7]. Постановлением ЕСПЧ от 28.04.2008 между заявительницей Хуттен-Чапска и государством-ответчиком Польшей было утверждено мировое соглашение и жалоба была исключена Судом из списка рассматриваемых.
В отдельном мнении судьи В. Загребельского (к которому присоединилась судья Р. Йегер) указывается, что процедура, подобная той, посредством которой Европейский Суд вынес постановление по настоящему делу, затрагивает в некотором смысле компетенцию Комитета Министров Совета Европы и ставит под сомнение роль Суда и его авторитет, не предоставляя взамен никаких преимуществ заявителям и не повышая эффективность функционирования Суда и защиты прав человека в целом. Судья Загребельский указывает на достаточность индивидуальных мер, отмечая, что «заявительница получила практически все, что она хотела» [8].
По мнению В. Загребельского, постановление по рассматриваемому делу поднимает вопрос последовательности и продуктивности функционирования процедуры пилотного постановления, сопровождающейся отложением рассмотрения сходных дел, с точки зрения целей, которые преследует Европейский Суд.
Судья И. Зиемеле в своем отдельном особом мнении в Постановлении «Хуттен-Чапска против Польши» поддерживает судей Загребельского и Йегер, отмечая значимость положений, закрепленных в отдельных особых мнениях, и вопросов, связанных с основаниями и границами полномочий Европейского Суда по оценке мер общего характера, направленных на устранение основного общего недостатка.
По мнению И. Зиемеле, развитие процедуры пилотного постановления связано еще и с понятием подразумеваемых полномочий международного судебного органа. Международные суды, в том числе Европейский Суд по правам человека, осуществляют эти полномочия регулярно. В то же время И. Зиемеле с осторожностью подчеркивает действительную масштабность системной проблемы и необходимость принятия комплексных законодательных и административных мер в социально-экономической сфере. Судья считает, что такого рода дела создают определенные сложности юридического и практического характера. Тем не менее, Комитет Министров «имеет гораздо больше возможностей по надзору за их разрешением, чем Суд, особенно когда речь идет о реализации мер в долгосрочной перспективе» [9].
Кроме того И. Зиемеле призывает Суд быть осторожным при рассуждении и основываться на принципе индивидуализации правосудия, лежащего в основе конвенционного механизма защиты прав человека.
Напомню, что в деле «Хуттен-Чапска против Польши» Европейским Судом была применена процедура пилотного постановления, завершившаяся заключением между сторонами мирового соглашения.
Необходимо отметить, что не только ЕСПЧ наделен возможностью оказывать воздействие на национальные законодательства членов Совета Европы, но также существует обратная связь, в которой и государства оказывают влияние на тенденции и политику внутри Совета Европы и правовые позиции ЕСПЧ. Путем установления так называемых «фильтров» в национальном законодательстве государства-участницы ЕКПЧ ограничивают сферу воздействия в том числе и пилотных постановлений.
Вполне очевидно, что энтузиазма инициирования процедуры пилотного постановления и последующего исполнения у государств-ответчиков не наблюдается. Это вызвано как политико-правовыми причинами, так и экономическими, поскольку имплементация пилотных постановлений представляет собой комплекс административных, законодательных мер, что в свою очередь требует достаточного финансирования и поддержки. Поэтому государства-ответчики стремятся в настоящее время установить границы действия указанных постановлений Суда.
Что касается готовности отечественной правоприменительной системы исполнить пилотные постановления Европейского Суда, то Конституционный Суд РФ создал сферу ограничения для указанных постановлений. Так, в Постановлении от 14.07.2015 № 21-П указано, что в случае если Конституционный Суд придет к выводу, что постановление Европейского Суда по правам человека, поскольку оно основано на Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, противоречащем Конституции РФ не может быть исполнено, такое постановление в этой части не подлежит исполнению [10]. Вполне очевидно, что из смысла указанного постановления следует, что соответствующее требование распространяется и на пилотные постановления ЕСПЧ, однако лишь в части, противоречащей основам конституционного строя России.
Относительно вопроса способов исполнения пилотных постановлений, Конституционный Суд РФ применительно к национальным органам власти подчеркивает, что дескреция в отношении способа исполнения постановлений ЕСПЧ является отражением свободы выбора, основанной на конвенционной обязанности государств-участников обеспечивать определенные ею права и свободы [11]. При этом приводится в качестве примера постановление от 13.07.2000 по делу «Скоццари и Джунта против Италии», от 30.06. 2005 по делу «Ян и другие против Германии», от 29.03.2006 по делу «Скордино против Италии» (№ 1), от 03.07.2008 по делу «Мусаева против России» и др.
В то же время, Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин выделяет в качестве основной проблемы гармонизацию российской правовой системы с общеевропейским правовым пространством, с одной стороны, и защиты собственной конституционной идентичности - с другой [12]. При этом среди факторов, влияющих на конституционную идентичность, В. Зорькин указывает глубинные ценности и нормы, образующие в своей совокупности «морально-культурный код нации». Правовые позиции Конституционного Суда естественным образом могут повлиять на эффективность исполнения пилотных постановлений, вынесенных в отношении России и так называемая «конституционная идентичность может оказать преобладающее воздействие.
Следует сказать, что данная практика преобладает и в других странах-участницах Конвенции, причем давно. Относительно богатый опыт имеется у Германии, Конституционный Суд которой отметил, что практика ЕСПЧ не принимается во внимание, если она «не совместима с основополагающими элементами национальной правовой системы, правотворческими целями или конституционными положениями» [13, с. 183].
Имеются опасения, что после вынесения в отношении государства-ответчика, в том числе и России, очередного пилотного постановления сложности в исполнении данного решения будут носить материальный характер, поскольку в настоящее время европейская экономическая система переживает не лучшие времена, что проявляется в сокращении расходной части бюджетов государств. По крайней мере, Суду необходимо учитывать экономическое состояние государства-ответчика при назначении общих мер, влияющее на эффективность реализации и конечную цель пилотного постановления – устранение системной (структурной) проблемы. К примеру, Председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин выделяет в качестве одной из общих проблем имплементации решений ЕСПЧ высокозатратность и трудноисполнимость в краткосрочной перспективе ввиду появления неприемлемых нагрузок на национальный бюджет [14].
Представляется целесообразным, что дальнейшее развитие процедуры пилотного постановления должно происходить на основе взаимодействия и взаимовлияния ЕСПЧ с государствами-участницами Конвенции. На основе этого представляется логически обоснованным принятие отдельными государствами актов, ограничивающих действие решения ЕСПЧ в случаях, противоречащих основам конституционного строя государства.
На мой взгляд, наличие соответствующего фильтра способствует последовательному и поступательному развитию процедуры пилотного постановления, и в тоже время позволяет государству-ответчику обеспечить незыблемость и суверенность конституционных положений, тем самым оказывая обратное влияние на Суд. Данное обстоятельство позволит в будущем исключить исполнение постановлений, которые, как будет выявлено в ходе проверки надзорными органами, противоречат основам конституционного строя. Это повлечет за собой определенную осторожность в деятельности Суда при инициировании процедуры пилотного постановления и принятии мер общего характера в целях устранения выявленной проблемы.
Подводя итоги вышесказанному, нужно отметить, что процедура пилотного постановления является проявлением «конституционного» характера Европейского Суда в отношении государств-ответчиков. Так, по утверждению ряда западных ученых во главе с Р. Хармсеном, данные тенденции прослеживаются, имея целью превращение ЕСПЧ в некоторый прототип конституционного суда, как общеевропейского центра по защите прав человека [15, с. 35].
Развитие процедуры пилотного постановления представляется возможным в дальнейшем изучении и в последующем применении данных разработок непосредственно Судом для совершенствования процедуры пилотного постановления. Необходимо признать, что в Конвенции следует предусмотреть норму, прямо регламентирующую процедуру вынесения пилотного постановления, что позволит прояснить конвенционные границы компетенции Суда, а также послужит дальнейшей разработке новаторской процедуры пилотного постановления.
1. Wildhaber L. Rethinking the European Court of Human Rights, in Jonas Christoffersenand Mikael Rask Madsen (eds) // The European Court of Human Rights between Law and Politics, Oxford University Press. 2011. № 205. Р. 213.
2. Доклад Группы мудрецов Комитету министров Совета Европы 15.11.2006 // www. sudprecedent. ru/documents/178.
3. Глава D, п. 7 Интерлакенской декларации // Конференция высокого уровня о будущем Европейского Суда по правам человека, 19.02.2010.
4. Buyse A. The Pilot Judgment Procedure at the European Court of Human Rights: Possibilities and Challenges» // Greek Law Journal. 2009. № 57. Р. 191.
5. Правило 61 Регламента Европейского Суда по правам человека от 04.11.1998 // http: //roseurosud.org/evropejskijsud- po-pravam-cheloveka/44-reglament-evropejskogosuda- po-pravam-cheloveka-reglament-espch.
6. Пункт 3 Постановления Европейского Суда от 19.06.2006 по делу «Хуттен-Чапска против Польши» // Официальный сайт Европейского Суда по правам человека: http: //cmiskp. echr. coe.int.
7. Пункт 4 Резолютивной части Постановления Европейского Суда от 19.06.2006 по делу «Хуттен-Чапска против Польши» // Официальный сайт Европейского Суда по правам человека: http://cmiskp.echr.coe.int.
8. Особое мнение судьи В. Загребельского по делу «Хуттен-Чапска против Польши». Постановление Европейского Суда от 28.04.2008 (по вопросу о заключении мирового соглашения между сторонами) // http:// europeancourt.ru/uploads/ECHR_Hutten_Czapska_v_
9. Poland_28_04_2008.pdf.
10. Отдельное мнение судьи И. Зиемеле по делу «Хуттен- Чапска против Польши». Постановление Европейского Суда от 28.04.2008 (по вопросу о заключении мирового соглашения между сторонами) // http:// europeancourt.ru/uploads/ECHR_Hutten_Czapska_v_
11. Poland_28_04_2008.pdf.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П // РГ. 2015. 27 июля.
13. Пункт 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П.
14. Зорькин В. Россия и Страсбург. Проблемы реализации Конвенции о правах человека // РГ. 2015. 22 окт.
15. Krisch N. The Open Architecture of European Human Rights Law // The Modern Law Review. 2008. № 71 (2). Р.
16. 183, discussing the German G rg l Case (BVG, Judgment of 14.10.2004, 2 BvR 1481/04).
17. Зорькин В. Россия и Страсбург. Проблемы реализации Конвенции о правах человека.
