Воронеж, Россия
В статье анализируется содержание положений Конституции Российской Федерации на предмет закрепления в ней бюджетного устройства российского государства в ракурсе его правового режима – правовых основ публичных финансов, экономики государства. Автор придерживается вывода, согласно которому бюджетное устройство является фундаментальной финансово-правовой категорией, важнейшей характеристикой государства; однако в законодательстве России отсутствуют конституционные положения, выражающие его надлежащие юридические основы.
финансовое право, финансовая деятельность государства, бюджетное право, бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетные правоотношения, Конституция, конституционные основы экономики, бюджетное законодательство.
Бюджетное устройство с позиций юридического регулирования сферы финансов – важнейшая характеристика государства. Бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов, публичного регулирования экономических отношений. Несмотря на столь фундаментальный характер рассматриваемой юридической категории, в российской науке – как конституционного, так и финансового права, а также законодательном регулировании, отсутствует целостный теоретически обоснованный подход к сущности бюджетного устройства. Проведенное автором настоящей работы диссертационное исследование бюджетного устройства позволило охарактеризовать его в качестве правовой категории, подразумевающей функционирование бюджетной системы государства, основанной на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении бюджетной компетенции публично-правовых образований, органов власти, направленной на формирование доходов и осуществление расходов бюджета, осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает нормативное правовое регулирование на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом разграничения их полномочий, имеющего конституционные основы.
Бюджетное устройство рассматривается не в качестве исключительно отраслевой финансово-правовой категории, а в качестве таковой, имеющей конституционные основы в силу взаимосвязи со статусом государства, его суверенитетом. Это актуализирует обозначенную тематику конституционных основ бюджетного устройства российского государства, точнее, содержания и качества его регулирования ныне действующей Конституцией Российской Федерации [1]. Актуальность также представляют конституционные основы бюджетных правоотношений, в широком смысле – конституционные основы публичных финансов, еще шире – конституционные основы экономики во взаимосвязи публичных и частных финансов, «полезных» государству.
Для законодательства России характерно, что бюджетное устройство, будучи связано с государственным суверенитетом в сфере финансов, не отражено Конституцией российского государства. В Конституции РФ отсутствуют положения, предусматривающие определение понятия бюджетного устройства государства, очерчивающие его структуру. Бюджетное устройство России не обеспечено должным образом и терминологией отраслевого законодательства: Бюджетный кодекс РФ [2], будучи основным актом бюджетного права, не закрепляет понятие бюджетного устройства на дефинитивном уровне. Определения категорий, соответствующих бюджетным правоотношениям, характеризующим его содержание (доходы бюджета, расходы бюджета, бюджет и др.), носят поверхностный характер, отчасти не соответствуют сложившимся положениям финансово-правовой науки, не учитывают и конституционные требования к общественным отношениям в сфере финансов.
По поводу предпосылок несовершенства отраслевого законодательства может быть много рассуждений, однако, вне сомнения, когда речь идет именно о фундаментальных категориях, выражающих специфику юридического статуса самого государства, положения отраслевого законодательства должны базироваться на Основном законе государства – Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это является основополагающим условием успешного регулирования отраслевых общественных отношений, соблюдения законодателем «линии» их регулирования, отвечающей государственным устоям. И отсюда обратный вывод – если в основном законе отсутствуют даже какие-либо намеки на содержание, статус той или иной категории, это, вероятнее всего, приведет к неточности, разрозненности нормативного регулирования соответствующих ей общественных отношений, отсутствию концептуального подхода к их упорядочению специальными источниками права.
Несмотря на констатацию юридической необеспеченности бюджетного устройства Конституцией РФ, в ней содержится ряд правовых норм, имеющих непосредственное отношение к содержанию рассматриваемой категории. К ним относятся нормы, закрепляющие следующие положения: например, относящие финансовое регулирование к ведению Российской Федерации (ст. 71); разграничивающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, 73), влияющие на систему расходов; предписывающие учредить Счетную палату РФ для осуществления контроля над исполнением бюджета (ст. 101), обязательное рассмотрение в Совете Федерации законов по вопросам федерального бюджета (ст. 106), финансирование судов производить за счет средств федерального бюджета (ст. 124) и ряд иных.
Приведенные положения, содержащиеся в Конституции РФ, определяют нормативные правовые основы развития бюджетных отношений, закрепляемые финансовым (бюджетным) законодательством. Речь идет, например, о правовых основах бюджетных отношений по исполнению бюджета, выполнению расходных обязательств, осуществлению бюджетного контроля и некоторых иных. Вместе с этим следует принять во внимание устоявшееся в юридической науке мнение, согласно которому конституционные положения, будучи базовыми для финансового (бюджетного) права, остаются в рамках права конституционного, и возникающие на их основе правоотношения являются конституционными со всеми присущими им особенностями [6, с. 64]. В таком случае речь следует вести о связи бюджетно-правового и конституционного регулирования отношений в сфере финансов, применительно к тематике настоящей работы – о комплексном характере правового регулирования бюджетного устройства. Взаимосвязь конституционных и бюджетно-правовых норм отметил еще д-р юрид. наук, профессор М.И. Пискотин: «…значительное число норм бюджетного права имеет характер государственно-правовых (или конституционно-правовых)» [12, с. 42]. Взаимосвязь бюджетного и конституционного права объясняется тем, что бюджетно-правовое регулирование затрагивает статус государства и входящих в его состав территориальных образований, имеющий одновременно и финансово-правовые, и конституционные характеристики.
Анализ конституционных положений позволяет сделать вывод, что Конституция РФ осуществляет рамочное регулирование различных сфер государственной и общественной деятельности, в том числе сферы экономики, финансов. Конституция РФ затрагивает ключевые моменты бюджетно-правового регулирования в связи с установлением основ конституционного строя, статуса Российской Федерации и входящих в ее состав публично-правовых образований. Традиции включения в Конституцию РФ положений «бюджетно-правового содержания», направленных на сферу финансов, берут свое начало еще с конституций российского государства периода СССР (например, глава 20 Конституции РСФСР 1978 г.) [3].
В силу значимости Конституции РФ для финансово-правового, бюджетно-правового регулирования ведутся дискуссии по вопросам целесообразности обособить в ней главы специализированного содержания, касающиеся, например, основ бюджетного устройства, межбюджетных отношений, финансов в целом [10, с. 146]. Специалисты в таком аспекте анализируют зарубежный опыт конституционно-правового регулирования финансов. На конституции многих государств возложена основная нагрузка в области регулирования финансовой деятельности, бюджетного устройства. Они предусматривают, например, нормы, регулирующие отношения в области распределения денежных средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы государства, нормы, закрепляющие в качестве принципа развития отношений в сфере публичных финансов справедливость их распределения (гл. V а, Х Основного закона ФРГ; ст. 119 Конституции Итальянской Республики; п. 2 ст. 238 Конституции Португальской Республики; п. 1 ст. 40 Конституции Испании) [7, с. 68–122, 132–159, 163–214; 8, с. 821]. Однако применительно к законодательной практике российского государства не все специалисты одобряют предложения включить в Конституцию РФ положения бюджетно-правовой и иной отраслевой регулятивной направленности, считая необходимым по вопросам формирования и использования финансов, экономической политики принимать отраслевые федеральные законы – акты финансового, бюджетного законодательства [4, с. 11].
По нашему мнению, регулирующая роль Конституции РФ для бюджетного устройства должна заключаться в рамочном определении нормативных основ финансовой, бюджетной деятельности государства, ее управленческой роли для сферы финансов и экономики с учетом характеристик статуса государства. Конституция должна разрешать вопросы содержания суверенного бюджетно-правового статуса государства, разграничения бюджетных полномочий государства и входящих в его состав территориальных образований, полномочий финансовых органов, осуществляющих управление и контроль в сфере финансов, экономики; устанавливать основы государственной политики в области формирования доходов и расходов государства, акцентируя при этом внимание на определении, в чьем ведении находится регулирование отношений, направленных на реализацию элементов бюджетного устройства. Детальное регулирование бюджетных отношений должно осуществляться отраслевыми источниками права. Это имеет место в законодательстве России. В то же время можно привести примеры зарубежных конституций, провозглашающих целесообразность закрепления правовых основ бюджетных правоотношений именно в специальных законах (п. 2 ст. 58 Конституции Словацкой Республики) [9, с. 126].
Наличие ряда норм, прямо или косвенно затрагивающих бюджетные отношения, специфика юридической природы конституции как источника права, а именно верховенство Конституции РФ, заставляют отдавать ей должное в юридическом механизме правового регулирования бюджетного устройства государства, как и сферы финансов, экономики. В то же время нельзя не учитывать, что «…далеко не все конституционные положения устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений» [11, с. 8]. Конституция РФ не нацелена устанавливать отраслевой правовой статус субъектов, например бюджетных, иных финансовых отношений. Ее основное назначение – установление основ государственного строя. Суть конституционного воздействия на любые общественные отношения состоит не столько в установлении прав и обязанностей, реализуемых в каждом конкретном отраслевом правоотношении, сколько в формулировании общих границ поведения субъектов в различных сферах, в том числе в сфере финансов, приведении их в соответствие с укладом государства. В силу этого справедливо говорить о конституционных основах отношений, служащих предметом регулирования любых отраслей права. Соответственно, и бюджетные правоотношения как разновидность финансовых отношений имеют конституционные основы.
Бюджетное устройство имеет конституционную природу, что подтверждается тесной связью, взаимообусловленностью бюджетного устройства и юридических категорий классического конституционного характера (государственное устройство, суверенитет государства и др.).
Так, закрепляемое Конституцией Российской Федерации государственное устройство охватывает особенности правового статуса публично-правовых образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной власти (государственным суверенитетом), особенности управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной структурой государства; систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориями в составе федерации. Проецируя конституционные положения на бюджетное законодательство, отметим, что ст. 6 Бюджетного кодекса РФ учитывает, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы Российской Федерации. Согласно закону бюджетная система Российской Федерации включает три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Это отвечает конституционному наделению публично-правовых образований статусом субъектов РФ, имеющих определенный уровень политико-правовой самостоятельности, провозглашению самостоятельности местного самоуправления, в том числе в сфере финансов.
В связи с проявлением в бюджетном устройстве сущности федеративного типа государства получило распространение понятие «бюджетный федерализм», относящееся одновременно к разряду юридических и экономических. Оно понимается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и субъектов федерации на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов, определяющая самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой политикой в сфере финансов [5; 10, с. 39–74; 13, с. 3; 14].
Сущность бюджетного устройства проявляется и в его взаимосвязи с иной конституционной категорией – государственным суверенитетом, в силу следующих свойств анализируемых категорий. Во-первых, государственный суверенитет подразумевает обязательное установление государством юридических основ бюджетного устройства как неотъемлемой характеристики государства. Во-вторых, само бюджетное устройство охватывает формы финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства. В-третьих, бюджетные полномочия государства в сфере бюджетного устройства, управления публичными финансами носят суверенный характер (право на бюджет, на придание ему формы закона, финансовые полномочия в области взимания налогов и направления их в доходы бюджета, использования бюджетных средств и др.).
В подтверждение конституционных основ бюджетного устройства следует также заметить, что его элементы устанавливаются и реализуются с учетом необходимости соблюдения принципа разделения властей, имеющего конституционные основы. На этот момент автор уже обращал внимание в ранее опубликованных работах (см., например, статью «Сочетание компетенции органов исполнительной и законодательной власти в бюджетном устройстве государства», опубликованную в журнале «Административное и муниципальное право», 2015, № 12). В бюджетном устройстве России указанный принцип выражен непосредственно в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, осуществляющих деятельность по составлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета как финансового плана государства и территориальных единиц (орган законодательной власти), его исполнению (орган исполнительной власти).
Немаловажным является и то, что правовой институт бюджетного устройства государства обеспечивает организационно-финансовую основу реализации прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 38, 39, 41) в силу их необходимости для достижения социально-экономической стабильности в обществе. Функции обеспечения финансирования социальных расходов в бюджетном устройстве России, в основном, выполняют государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Таким образом, бюджетное устройство, будучи в буквальном виде как категория, не отражено Конституцией РФ, имеет глубокие конституционные основы, обеспечивает с финансово-экономической, финансово-юридической точек зрения существование государства, выполнение им функций и задач в рамках различных сфер общества. В связи с этим, по нашему мнению, одним из направлений совершенствования положений Конституции РФ должно выступить внесение предложения дополнить предметы ведения Российской Федерации, предусмотренные ст. 71, установлением полномочия в области регулирования бюджетного устройства. Предлагается изложить пункт «з» статьи 71 Конституции РФ в следующей редакции: «бюджетное устройство Российской Федерации, федеральный бюджет…» (далее – по тексту действующей Конституции РФ). Совершенствование положений Конституции РФ в обозначенном ключе – залог дальнейшего совершенствования и отраслевого законодательства Российского государства.
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., поправки внесены Законами РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, 30 января 2008 г. № 7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в послед. ред.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823; 2013. – № 19. – Ст. 2331.
3. Конституция РСФСР: принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1978. – № 15. – Ст. 407.
4. Бланкенагель А. Бюджетное право и федерализм [Текст] / А. Бланкенагель // Бюджетное устройство в Российской Федерации: сб. статей / сост. О.Б. Сидорович. – М.: б.и., 1997. – С. 7–24.
5. Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект [Текст]: автореф. дис. …канд. юрид. наук / Ю.В. Другова. – М., 1999. – 34 с.
6. Карасева М.В. Метод, принципы и система финансового права [Текст] / М.В. Карасева. – В кн.: Финансовое право: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп; отв. ред. М.В. Карасева. –М.: Юристъ, 2006. – Гл. 3. – С. 48–73.
7. Конституции зарубежных государств [Текст]: учеб. пособ. / сост. В.В. Маклаков. – М.: БЕК, 2002.
8. Конституции государств Европы [Текст]. – В 3 т. – Т. 2; под ред. Л.А. Окунькова. – М.: Норма, 2001.
9. Конституции государств Европы [Текст]. – В 3 т. – Т. 3; под ред. Л.А. Окунькова. – М.: Норма, 2001.
10. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм [Текст] / Ю.А. Крохина. – М.: НОРМА, 2002. – 456 с.
11. Лучин В.О. Конституционные нормы и отношения [Текст]: учеб. пособ. / В.О. Лучин. – М.: Закон и право: ЮНИТИ, 1997 – 159 с.
12. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы) [Текст] / М.И. Пискотин. – М.: Юридическая литература, 1971. – 312 с.
13. Утешев Р.Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ [Текст]: автореф. дис. …канд. юрид. наук / Р.Р. Утешев. – М., 2004. – 26 с.
14. Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации [Текст]: автореф. дис. …канд. юрид. наук. / Д.Е. Фадеев. – М., 2003. – 30 с.
