Управлять – это искусство расходовать.
Адам Смит (1723–1790),
Исследование о природе и причинах богатства народов (1776)

Государственный бюджет – важнейший документ для любой страны, оказывающий влияние на все сферы жизни общества, так или иначе затрагивающий интересы едва ли не каждого гражданина или организации. Его принятие в правовом демократическом государстве представляет собой сложный многоаспектный процесс взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти, обеспечение баланса их интересов, компромисс между различными политическими силами, в идеале – в интересах личности, общества, государства, т.е. интересах публичных, а в реальности нередко в интересах корпоративных, групповых, отраслевых, а значит, интересах, по сути, частных. В одной из недавних работ отмечалось, что последнее время все жестче и острее, по мнению ее автора, ставится вопрос: что представляет собой система публичного управления в современном российском государстве? Чаще всего звучит ответ: «Современная система исполнительной власти сводится к системе управления и распределения публичными финансами. Кто наделен правом управлять публичными финансами, тот и есть власть» [5, с. 54]. С подобной, весьма категоричной оценкой, исходя из отечественных реалий, в основном приходится согласиться. Именно исполнительная власть в лице Правительства Российской Федерации, управляющего посредством исполнения федерального бюджета публичными финансами, вместе с Президентом Российской Федерации зримо доминирует в системе разделения властей, сложившейся к нашей стране. Безоговорочно признать такое положение правильным, отвечающим интересам граждан и общества, представляется, вряд ли возможно. В правовом экономически развитом государстве, имеющем устоявшиеся демократические институты, исполнительная власть находится под жестким и постоянным контролем со стороны, прежде всего, власти законодательной и, что особенно важно, также и со стороны структур гражданского общества, осуществляющих достаточно действенный контроль за администрацией всех уровней. Их контроль в полной мере распространяется и на сферу публичных финансов. Убедительным подтверждением тому является опыт США и абсолютного большинства стран Европейского Союза.

Основы правового положения федерального бюджета в самом общем виде определяются непосредственно в Конституции Российской Федерации. Так, в пункте «а» части 1 ст. 114 Конституции устанавливается, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Конституционные полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной политики также воспроизводятся в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Хотелось бы специально подчеркнуть, что разработка и представление федерального бюджета, а также его исполнение – исключительные прерогативы российского Правительства.

Напротив, прерогативой законодательной ветви власти исторически является принятие бюджета. Закономерно поэтому, что именно Государственная Дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете. При этом, согласно пункту «а» ст. 106 Конституции, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета. Таким образом, закон о бюджете включен в число достаточно узкого круга законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Тем самым обеспечиваются гарантии того, что права и интересы субъектов Российской Федерации, а наша страна является государством федеративным, будут учтены. Нельзя не отметить, что в специальной литературе высказывалось сомнение относительно бюджетных прерогатив российского парламента. Принято считать, полагает Е.И. Колюшин, что Федеральное Собрание утверждает бюджет, принимая соответствующий федеральный закон. Однако, утверждает цитируемый автор, Верховный Суд РФ официально установил, что федеральных бюджет и федеральный закон о федеральном бюджете различаются по своему содержанию. Следовательно, Федеральное Собрание утверждает не федеральный бюджет, а только закон об этом бюджете. Вследствие чего бюджет и закон о нем ведут каждый самостоятельную жизнь, пересекаясь частично в моменты принятия закона о внесении в него изменений в конце бюджетного года, когда надо легализовать доходы, которые заведомо занижены при принятии закона о бюджете. В 2005 г. Правительство Российской Федерации утвердило финансовый план на три года, который, далее делает вывод Е.И. Колюшин, фактически является бюджетом страны [3, с. 101, 102]. Таким образом, следуя логике ученого, Федеральное Собрание, принимая федеральный закон о федеральном бюджете, по сути, выполняет сугубо техническую функцию, а потому реально федеральный бюджет не утверждает. Следовательно, лишено одно из прав, которые традиционно имеют парламенты в условиях парламентаризма.

Попробуем разобраться в справедливости столь далеко идущих суждений. Прежде всего, отметим, что решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2005 г. (ГКПИ 05-589, 628), на которое ссылается Е.И. Колюшин, было принято в связи с обжалованием Постановления Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части несоответствия вопросов № 1–17, предложенных для вынесения на референдум Российской Федерации, требованиям Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», а никак не в связи с правовой оценкой содержательных различий федеральным бюджетом и федеральным законом о федеральном бюджете. К тому же Верховный Суд Российской Федерации, исходя из его компетенции, не наделен правом устанавливать что есть федеральный бюджет. При этом в указанном решении Верховного Суда Российской Федерации содержится ссылка на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 9-П, в котором разъяснялось правовое положение федерального бюджета. Однако об этом Е.И. Колюшин предпочел умолчать. Российский Конституционный Суд, сославшись на ст. 10 Конституции, в частности, отметил, что в силу принципа разделения властей утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Кроме того, высший орган конституционной юстиции специально указал, что в силу конституционных положений федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций – самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете. Этот закон существенно отличается от других федеральных законов, что нашло отражение в Конституции Российской Федерации. Как видно, у Конституционного Суда не возникло сомнений относительно бюджетных прерогатив Федерального Собрания.

Кроме того, нельзя не отметить, что российский парламент контролирует исполнение Правительством Российской Федерации федерального бюджета. И здесь особую роль играет специально образуемая для контроля на основании ч. 5 ст. 101 Российской Конституции палатами Федерального Собрания Счетная палата. Состав и порядок деятельности данного орган финансового контроля определяются на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Палата является специализированным постоянно действующим органом парламентского контроля за исполнением федерального бюджета. Парламентский контроль в данном случае, и это опять же специально указал в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П Конституционный Суд Российской Федерации, является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенных элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Таким образом, сомнения Е.И. Колюшина относительно бюджетных прерогатив Федерального Собрания вряд ли можно признать состоятельными, что убедительно подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации, о позиции которого, как уже отмечалось выше, ученый предпочел умолчать.

В постсоветской России достаточно долго не было единого нормативного правового акта, который четко регламентировал бы бюджетный процесс. Только в 1998 г. произошла систематизация законодательства в данной сфере, в результате которой был принят кодифицированный нормативный правовой акт – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее – БК РФ). 

Прежде всего, нужно сказать о понятийном аппарате. Он закреплен нормативно в ст. 6 БК РФ. Наиболее важными, основополагающими, следует признать такие понятия, как бюджет, бюджетная система Российской Федерации, бюджетный процесс, текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период, отчетный финансовый год. 

Так, согласно закону, бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Россия имеет федеративное государственное устройство. Государственная власть осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, властными полномочиями, пусть и негосударственного характера, обладают органы местного самоуправления. Данная организация публичной власти не могла не отразиться и на бюджетной системе страны. Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования); бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов. Бюджетная система строится на принципах, т.е. основополагающих идеях, закрепленных в главе 5 БК РФ. Среди них хотелось бы специально выделить принцип сбалансированности бюджета. Этот принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (ст. 33 БК РФ). Кстати, на необходимость добиваться сбалансированности бюджета специально обратил внимание в своем Послании Федеральному Собранию 2015 г. Президент Российской Федерации. При этом Глава государства подчеркнул, что финансовая устойчивость (именно ее обеспечивает реализация принципа сбалансированности бюджета. – Прим. авт.) и независимость страны связаны между собой (http://www.kremlin.ru/events/president/news/50864).

Государство как политико-правовой социальный институт реализует комплекс внешних и внутренних функций, которые закрепляются в конституционных нормах и нормах законов, изданных на их основе и во исполнение. У государства, таким образом, возникают расходные обязательства. Для их исполнения на федеральном уровне предназначены федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансферов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации (ст. 13 БК РФ).

Разработка проекта федерального бюджета, его внесение на рассмотрение и рассмотрение, исполнение представляют взаимосвязанную между собой совокупность действий. Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс протекает в определенные временные периоды. БК РФ выделяет текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период, отчетный финансовый год. Текущий финансовый год – год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Очередной финансовый год – год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый период – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом. Отчетный финансовый год – год, предшествующий текущему финансовому году.

Закон о федеральном бюджете – это необычный федеральный закон. Закономерно поэтому, что особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете) определяются специальным разделом Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260. Данный проект составляется Министерством финансов Российской Федерации (п. 5.3.1 Положения о Министерстве) в соответствии с Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 1010. В структуре министерства образовано для этого специальное подразделение – Департамент организации составления и исполнения федерального бюджета. Нельзя не отметить, что известный отечественный экономист, академик А.Г. Аганбегян, ссылаясь на зарубежный опыт, отмечает, что бюджет как основной экономический документ государства разрабатывает само правительство, все его подразделения, а Министерство финансов занимается только исполнением бюджета. В тех странах, указывает ученый, где есть министерство экономического развития или другой подобный орган, например в Республике Казахстан, – это министерство осуществляет координирующую роль при разработке бюджета. У нас же, в новой России, констатирует ученый, с самого начала государственное управление экономикой было построено с фискальным уклоном. Министерству финансов было отдано на откуп и составление бюджета, и его исполнение, и даже контроль за исполнением [1, с. 10]. В полной мере согласиться с мнением А.Г.Аганбегяна, представляется, нельзя. Согласно конституционным нормам именно Правительство Российской Федерации, а не Министерство финансов разрабатывает федеральный бюджет. Министерство в данном случае выступает как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которому российское Правительство, утвердив Положение о данном министерстве, делегировало часть своих бюджетных полномочий, а именно составлять, заметим, а не разрабатывать проект федерального бюджета, но окончательное решение по проекту федерального бюджета оно безоговорочно оставило за собой. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетной сфере производны, таким образом, от соответствующих полномочий Правительства. Поэтому нет достаточных оснований говорить, что не Правительство Российской Федерации, а Министерство финансов разрабатывает федеральный бюджет. 

Вместе с тем заслуживает внимания предложение А.Г. Аганбегяна повысить роль Министерства экономического развития Российской Федерации в бюджетном процессе, в частности, поручить министерству ежегодно разрабатывать единый финансово-экономический план по всему государственному сектору, с целевыми показателями, подкрепленными соответствующим финансирование и кредитованием. В рамках этого финансового плана именно Минэкономразвития совместно с Минфином и другими министерствами и ведомствами должно формировать проект бюджета. При этом ведущую позицию при составлении проекта федерального бюджета целесообразно сохранить за Министерством финансов Российской Федерации. 

Проект федерального бюджета с приложением документов, подлежащих внесению одновременно с ним в Государственную Думу, представляются в Правительство Министерством финансов Российской Федерации по мере их готовности, но не позднее чем за 15 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу – это 1 октября текущего года. Внесенный в Правительство проект федерального закона о федеральном бюджете по решению Председателя Правительства Российской Федерации представляется на заседание Правительства Российской Федерации. В Правительстве Российской Федерации создан Департамент экономики и финансов, являющийся самостоятельным структурным подразделением Аппарата Правительства Российской Федерации, которое занимается федеральным бюджетом. Одобренный Правительством проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу с приложением документов и материалов, предусмотренных бюджетным законодательством, а именно частью 4 ст. 192 БК РФ. Среди документов и материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете при внесении его в Государственную Думу, в частности, можно выделить такие, как прогноз социального-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной политики Российской Федерации, основные направления налоговой политики Российской Федерации или паспорта (проекты паспортов) государственных программ Российской Федерации, проекты изменений указанных паспортов.

Следует отметить, что Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период (ч. 2 ст. 192 БК).

Рассмотрение Государственной Думой проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в порядке, установленном БК РФ, а также Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Учитывая значимость федерального бюджета для всех сфер общественной жизни страны, подпункт «в» пункта 1 ст. 51 Регламента включает проект федерального закона о федеральном бюджете в число законопроектов, подлежащих внеочередному рассмотрению, что заметно отличает его от основной массы законопроектов.

Согласно ст. 196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях. Основная работа над проектом ведется в Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам, образование которого предусмотрено п. «г» ч. 1 ст. 20 Регламента Государственной Думы. Одновременно в ней участвуют и другие комитеты палаты, которые определены в качестве профильных, например, по проектам государственных программ, в том числе федеральных целевых программ. Например, Комитет Государственной Думы по промышленности закреплен в качестве профильного по государственной программе Российской Федерации «Космическая деятельность России на 2013–2020 годы». 

Профильные комитеты и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассматривают проекты соответствующих государственных программ, как правило, в течение 15 дней готовят по ним свои заключения. По инициативе указанных комитетов палата может провести по соответствующим проектам парламентские слушания (ст. 175.4 Регламента Государственной Думы). Заключения комитетов и рекомендации парламентских слушания в случае их проведения направляются в течение 15 дней в Правительство Российской Федерации.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета и основные направления бюджетной политики Российской Федерации, основные направления налоговой политики Российской Федерации (разрабатываются Минфином России) и основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации (разрабатываются Минэкономразвития России). 

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 30) предусматривает создание специального комитета данной палаты Федерального Собрания, к ведению которого относится широкий спектр бюджетных вопросов. Прежде всего, это вопросы бюджетной политики и бюджетного регулирования, формирования и исполнения федерального бюджета, бюджетное устройство и организация исполнения бюджетов, бюджетная классификация, взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Таковым является Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.

Любой бюджет бюджетной системы нашей страны имеет доходную и расходную части. Доходная часть формируется за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Видам доходов бюджетов посвящена ст. 41 БК РФ. К налоговым доходам бюджета относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним. В Российской Федерации законодательство о налогах и сборах систематизировано в форме кодификации в специальном федеральном законе – Налоговом кодексе Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (далее – НК РФ). В свою очередь, к неналоговым доходам бюджетов относятся, например, доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации. Наконец, к безвозмездным поступлениям, в частности, относятся такие поступления, как дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. 

Не приуменьшая значимость неналоговых доходов, тем не менее нельзя не признать, что основу доходной части бюджетов традиционно составляют именно налоговые доходы. Такое положение существует издавна. Во все исторические эпохи именно налоги составляли и продолжают составлять основу для наполнения доходной части бюджета, а государство всячески старалось расширить налоговую базу, увеличить число плательщиков налогов. Причем делалось это и делается до сих пор далеко не всегда экономически обоснованными способами, а, скорее, наоборот, посредством мер чисто административных. Какие только не изобретаются способы, чтобы пополнить бюджет. Достаточно вспомнить известный эдикт императора Каракаллы (Constitutio Antoniniana) 212 г. н.э., который даровал права римского гражданства (Civitas Romana) всем свободным подданным Римской империи. По этому поводу римский историк Дион Кассий сообщает: «Он сделал римлянами всех своих подданных на словах – чтобы оказать им благодеяние, на деле же, чтобы отсюда к нему потекло больше (налогов), т.к. перегрины (от лат. peregrinus – иностранец, чужеземец. Перегринами назывались лично свободные, но не имеющие римского гражданства лица, в основном жители покоренных Римом областей. – Прим. авт.) большинства их не платят» [4, с. 66]. Что касается мотива, приводимого Дионом Кассием, он действительно мог иметь значение. Новые граждане должны были, естественно, платить и налоги, взыскиваемые с римлян, в частности пятипроцентный налог на наследство (vicesima hereditatum), повышенный Каракаллой до 10%. А это была немаловажная статья в бюджете [4, с. 73].

Встречаются подобные административные меры и в наши дни. Так, Декретом Президента Республики Беларусь от 2 апреля 2015 г. № 3 «О предупреждении социального иждивенчества» (http://prezident.gov.by) был введен сбор, по сути, не что иное, как специальный налог на финансирование государственных расходов, получивший в средствах массовой информации неофициальное название «налога на тунеядцев». Согласно п. 1 Декрета плательщиками сбора признаются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, получившие разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь, в случае их неучастия в финансировании государственных расходов или участие в таком финансировании менее 183 календарных дней в налоговом периоде. Неуплата или неполная уплата сбора влекут наложение штрафа или административный арест. Административно арестованные в период отбывания ареста обязательно привлекаются к выполнению общественно полезных работ. Таковыми признается работа без оплаты, для выполнения которой не требуется наличие профессиональных знаний и навыков, квалификаций, имеющая социально полезную значимость для административно-территориальной единицы. Представляется, факт установления подобного сбора, причем не законом, а президентским декретом, т.е. актом, очевидно, подзаконным, и, по мнению автора настоящей статьи, а также введение весьма репрессивных санкций за его неуплату позволяет усомниться в состоятельности демократических институтов в стране, где такое стало возможно. Кроме того, в правовом демократическом государстве с рыночной экономикой налоги, как и другие обязательные платежи в бюджет, те же сборы, должны быть экономически обоснованы, а не носить сугубо фискальный характер, да еще подкрепленный, по сути, карательными мерами со стороны государства, как это имеет место применительно к так называемому сбору на финансирование государственных расходов в Республике Беларусь.

Учитывая уровни бюджетной системы, законодатель в части второй НК РФ выделяет, соответственно, федеральные налоги (например, налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых), региональные налоги и сборы (транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на имущество организаций), местные налоги и сборы (земельный налог; налог на имущество физических лиц; торговый сбор). 

Нормативы зачисления того или иного налога в бюджет соответствующего уровня определяются в ст. 50 БК РФ. Например, налог на добавленную стоимость зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 100%, тогда как налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) зачисляется в федеральный бюджет по нормативу лишь 40%. То же относится и к неналоговым доходам федерального бюджета.

Нельзя не отметить, что, сфера общественных финансов Российской Федерации, основу основ которой составляет федеральный бюджет, за последние полтора десятилетия активно реформировалась. Реформы затронули все элементы бюджетной системы, межбюджетных отношений, определили переход к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат [2, с. 310]. Вместе с тем серьезные трудности, которые переживает отечественная экономика, вносят коррективы в бюджетную сферу. Так, приходится отказываться от среднесрочного планирования, и федеральный бюджет на 2016 г., хочется верить, что ненадолго, принимался, как и многие годы в прошлом, если брать постсоветскую Россию, только на один год. По-прежнему остро стоит проблема эффективности использования средств федерального бюджета, т.е. бюджетирование, ориентированное на результат, которое пока так и не стало реальностью. За примерами далеко ходить не приходится. Так, по данным Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой, лидерами неэффективного и нецелевого использования средств федерального бюджета являются Роскосмос, Росавтодор, Министерство образования и науки (общий объем нарушений, выявленных Счетной палатой в 2015 г., по состоянию на 25 ноября составил 186 млрд рублей) (http://www.ach.gov.ru/press_center/news/25034). 

Эпиграфом к данной работе взяты слова великого английского экономиста Адама Смита. Действительно, финансовая составляющая управления исключительно важна, причем не только применительно к расходам, но и, конечно же, доходам. Связь между доходами и расходами естественна и неразрывна. Как показано выше, умело расходовать средства федерального бюджета, тем более в условиях экономических трудностей и антироссийских санкций со стороны стран Запада, пока, к сожалению, не получается, что, в общем, показывает качество государственного управления в современной России. И это при том, что государственный бюджет – самый мощный рычаг по регулированию социально-экономического развития, которым располагает государство, ведь доля расширенного консолидированного бюджета, включающая государственные внебюджетные фонды, составляет 38% всего ВВП [1, с. 7]. Существующие здесь резервы огромны. 

В заключение хотелось бы отметить, что автор настоящей статьи не причисляет себя к специалистам по бюджетному и налоговому праву, тем более к их знатокам. Вместе с тем в силу своей профессиональной деятельности ему пришлось на практике принимать участие в работе над проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год». Поэтому возникла потребность глубже изучить вопросы подготовки федерального бюджета, процесс его принятия, механизмы взаимодействия участников бюджетного процесса, прежде всего органов исполнительной и законодательной власти, в ходе рождения бюджета как важнейшего финансового документа государства, а также в доступной форме рассказать об этом широкой аудитории. Как представляется, в результате получилась компактная и в большей степени учебно-методическая, нежели научная работа, в которой применительно к федеральному бюджету представлены основы бюджетного и налогового права.

1. Аганбегян А. Как оздоровить российский бюджет? [Текст] / А. Аганбегян // Экономическая политика. – 2015. – Т. 10. – № 4. – С. 7–19.

2. Бикалова Н.А. Стратегическое бюджетирование и формирование государственных программ на федеральном и региональном уровнях [Текст] / Н.А. Бикалова // Сборник «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации». 9-я международная конференция (25–27 мая 2011 г.). Ч. 1. – М.: Издательство Московского университета. – 2011. – С. 309–314.

3. Колюшин Е.И. Парламент без парламентаризма. Проблемы конституционного развития Российской Федерации [Текст] / Е.И. Колюшин; отв. ред. В.И. Фадеев // Сборник статей, посвященных 90-летию Б.С. Крылова. – М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. – С. 97–113.

4. Ранович А. Эдикт Каракаллы о даровании римского гражданства населению империи [Текст] / А. Ранович // Вестник древней истории. – 1946. – № 2 (16). – С. 66–80.

5. Фролов И.В. Критерии оценки эффективности административной юстиции и административной юрисдикции и их влияние на качество государственного управления в сфере экономики и регулирования бизнес-структур [Текст] / И.В. Фролов // Сборник «Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики». Материалы VII Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. – М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. – С. 47–60.