В статье анализируются полномочия Федеральной антимонопольной службы по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного за-каза и государственного регулирования цен (тарифов) в сфере ГОЗ. На ос-нове анализа рассматриваются вопросы защиты ресурсов бюджета в сфере ГОЗ, осуществляемые ФАС России при контроле бюджетных ассигнований в сфере ГОЗ, контроле целевых денежных средств, выделяемых на произ-водство продукции в сфере ГОЗ, а также при осуществлении контроля за размещением государственного оборонного заказа.
государственный оборонный заказ, государственное регулирование цен, продукция военного назначения, размещение государственного оборонного заказа, бюджетные ассигнования, целевые денежные средства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа (пункт 16 статьи 3 Федерального закона от 29.12.2012 г. «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон о государственном оборонном заказе)) [4]. В соответствии с пунктом 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.6.2004 г. № 331 [7] Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль (п. 5.3.1.1) за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в пределах своей компетенции.
На основании Положения о ФАС России в сфере ГОЗ ФАС России осуществляет контроль:
«5.3.1.18. за соблюдением порядка ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, формированием и применением государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении оборонного заказа;
5.3.1.19. за соблюдением государственными заказчиками требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, в том числе за использованием бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на выполнение государственного оборонного заказа, и за выполнением финансовых обязательств по заключенным государственным контрактам (договорам);
5.3.1.20. за соблюдением головными исполнителями и исполнителями государственного оборонного заказа требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа;».
В соответствии с пунктом 5.3.2.3 Положения о ФАС России [7] ФАС России выдает предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе, законодательством о государственном оборонном заказе, законодательством об электроэнергетике, законодательством о государственном регулировании тарифов и законодательством о естественных монополиях.
Необходимо отметить, что в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями; предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам; предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга; исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Полномочия ФАС России по контролю за бюджетными ассигнованиями распространяются на все виды бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на выполнение государственного оборонного заказа, в том числе и за выполнением финансовых обязательств по заключенным государственным контрактам (договорам).
На основании пункта 5.3.6 Положения о ФАС России [7] ФАС России проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий и государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, обращается в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Реализация полномочий по контролю бюджетных ассигнований в сфере ГОЗ ФАС России может осуществляться в рамках реализации полномочий по контролю законодательства о государственном оборонном заказе, а также законодательства о государственном регулировании цен, тарифов.
Защита ресурсов бюджета в сфере ГОЗ при осуществлении функций по государственному регулированию цен в сфере ГОЗ
В сфере государственного оборонного заказа речь идет о регулировании государством, как участником гражданских отношений (статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [2]) и как «заказчиком» продукции военного назначения, порядка и правил установления цен на закупаемую государством в публичных интересах продукцию.
Целью государственного регулирования цен в сфере государственного оборонного заказа является установление «справедливой цены», недопущение коррупции при выполнении государственного оборонного заказа, развитие производственной базы оборонных предприятий и создание современных вооружения и военной техники для обеспечения обороны страны и безопасности государства. В сфере государственного оборонного заказа, как и в других случаях государственного регулирования цен, администрирование может быть опасным, если регулирование не будет иметь под собой экономического обоснования, будет основываться на субъективном мнении (превратится в самоцель чиновника) [8, с. 43].
Таким образом, в сфере государственного оборонного заказа ФАС России наряду с функциями по контролю в сфере государственного оборонного заказа выполняет функции органа, осуществляющего функции по государственному регулированию цен, а также по государственному контролю (надзору) в области регулируемых государством цен (тарифов). В свою очередь, контроль и надзор в сфере государственного оборонного заказа является формой государственного регулирования цен в сфере ГОЗ.
При осуществлении данных функций ФАС России выявляет завышение, занижение цен на продукцию военного назначения, нарушения порядка и правил ценообразования в сфере государственного оборонного заказа, которые можно квалифицировать как нарушение государственного регулирования цен в сфере государственного оборонного заказа и (или) нарушение порядка ценообразования в сфере ГОЗ и привлекает виновных лиц к административной ответственности. Ответственность за данные нарушения предусмотрены нормами ст. 14.6 КоАП РФ [3].
Предметом административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.6 КоАП РФ [3], выступает порядок ценообразования, регулируемый государством.
Государственное регулирование цен в сфере государственного оборонного заказа осуществляется на основании Федерального закона № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (глава 4) [4].
Перечень товаров (работ, услуг), цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством РФ (часть 2 ст. 10 Закона о государственном оборонном заказе) [4].
Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» продукция оборонного назначения включена в перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые распространяется государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации, осуществляемое Правительством Российской Федерации.
Порядок регулирования цен на продукцию государственного оборонного заказа регламентируют:
- Правила формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.01.2008 г. № 29;
- Положение о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.12.2013 г. № 1119;
- Положение об определении начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок товаров, работ, услуг по государственному оборонному заказу, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 г. № 407;
- Порядок определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу, утвержденный приказом Министерства промышленности и энергетики РФ от 23.08.2006 г. № 200;
- Положение о применении видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.2013 г. № 1155;
- Перечень продукции по государственному оборонному заказу, на которую распространяется государственное регулирование цен (за исключением ядерного оружейного комплекса), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.6.2013 г. № 976-р; и другие правовые акты.
Вышеуказанные правовые акты устанавливают порядок регулирования цен (ценообразования) в сфере государственного оборонного заказа.
Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.6 КоАП РФ [3], составляет завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок, платы и т.п.), по табачным изделиям завышение максимальной розничной цены, указанной производителем на каждой потребительской упаковке (пачке).
Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ [3], образует занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования.
Субъективная сторона правонарушений, предусмотренных ст. 16 КоАП РФ [3], характеризуется умыслом или неосторожностью.
Субъектами правонарушений являются: по ч. 1 ст. 14.6; по ч. 2 ст. 14.6 (при занижении цен на продукцию военного назначения); при нарушении порядка государственного регулирования в сфере государственного оборонного заказа по ч. 2 ст. 14.6: должностные лица федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование цен на продукцию оборонного назначения (ч. 2 ст. 10 Закона о государственном оборонном заказе), включая должностных лиц контролирующего органа; должностные лица Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации «Роскосмос»; должностные лица государственных заказчиков и головных исполнителей в сфере государственного оборонного заказа и юридические лица – головные исполнители в сфере ГОЗ; по ч. 2 ст. 14.6 при нарушении порядка ценообразования в сфере ГОЗ: должностные лица государственных заказчиков и головных исполнителей в сфере государственного оборонного заказа и юридические лица – головные исполнители в сфере ГОЗ.
Составом административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.6. КоАП РФ [3], охватываются все деяния должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, а также государственных корпораций, осуществляющих государственное регулирование цен на продукцию оборонного назначения (ч. 2 ст. 10 Закона о государственном оборонном заказе), должностных лиц государственного заказчика, а также головных исполнителей – юридических лиц и их должностных лиц, связанные с нарушением порядка ценообразования, определенного в соответствии с правовыми актами, регулирующими порядок ценообразования в сфере ГОЗ, и не связанные с завышением или занижением цен.
Таким образом, исходя из системного толкования норм статей 9–11 Закона о государственном оборонном заказе в сфере государственного оборонного заказа, ФАС России как контролирующий орган участвует в государственном регулировании цен на продукцию по государственному оборонному заказу.
В сфере государственного оборонного заказа нарушения порядка и правил государственного регулирования цен, установленных в соответствии со статьями 10, 11 Закона о государственном оборонном заказе [4], а также нарушение, допущенное хозяйствующими субъектами при применении норм, регулирующих порядок и правила государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, является нарушением установленного порядка регулирования цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), и (или) иным нарушением установленного порядка ценообразования, запрещенных санкцией нормы статьи 14.6 КоАП РФ [3], за исключением завышения, занижения цен, а также за исключением случаев, установленных статьями 7.29.1, 15.37, 14.55.2 и 14.31 КоАП РФ [3].
ФАС России с момента наделения функциями упраздненной ФСТ России (с 21.07.2015 г.) обладает полномочиями по привлечению виновных лиц, в том числе и в сфере государственного оборонного заказа, к административной ответственности за нарушение порядка государственного регулирования цен в сфере государственного оборонного заказа и иные нарушения порядка ценообразования в сфере государственного оборонного заказа по ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ [3]. ФАС России наделена полномочиями по привлечению к ответственности по ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ [3] лиц, виновных в нарушении правил государственного контроля за применением цен на продукцию по государственному оборонному заказу. Требуется лишь уточнить, кто будет осуществлять контроль за контролерами.
Взыскание в бюджет средств, выделенных на выполнение ГОЗ, истраченных с нарушением норм Закона о гособоронзаказе
В сфере ГОЗ ФАС России осуществляет защиту средств бюджета не только напрямую, контролируя порядок использования бюджетных ассигнований в сфере ГОЗ, но и опосредованно, когда контролируется использование денежных средств, утративших принадлежность к бюджетным средствам.
Речь идет о контроле средств, выделенных государственным заказчикам и истраченных ими на выполнение ГОЗ и перечисленных от Головного исполнителя к исполнителям государственного оборонного заказа в рамках кооперации.
Такие средства, хотя и не являются бюджетными, имеют строго целевое назначение – обеспечение выполнения ГОЗ.
Необходимо отметить, что в рамках модернизации законодательства о ГОЗ была создана система специализированных отдельных счетов, которые обеспечивают порядок оплаты целевых расходов по ГОЗ и предназначены для того, чтобы не допустить расходование средств, выделенных на ГОЗ на иные цели (см. Главу 3.1 Закона о гособоронзаказе) [4].
ФАС России обеспечивает защиту средств федерального бюджета, выделенных на выполнение ГОЗ на этапах, когда бюджетные средства выплачиваются производителям продукции ГОЗ. Защита средств бюджета в данном случае обеспечивается через осуществление контроля и возврат средств, неправомерно использованных на иные цели, не связанные с ГОЗ либо использованные с нарушением порядка ценообразования в бюджет.
В рамках реализации полномочий по контролю законодательства в сфере государственного оборонного заказа ФАС России наделена полномочиями по взысканию в бюджет средств, выделенных на выполнение ГОЗ, но истраченных на иные цели. Данные полномочия вытекают из нормы подп. в) п. 2 ч. 1 ст. 15.2 Закона о государственном оборонном заказе [4], в соответствии с которой контролирующие органы осуществляют полномочия по выдаче головным исполнителям и исполнителям государственного оборонного заказа обязательных для исполнения предписаний о перечислении в бюджет дохода, полученного в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа.
Правовые основания взыскания в федеральный бюджет средств, израсходованных на цели, не связанные с ГОЗ, включены в нормы ч. 3 ст. 8 Закона о государственном оборонном заказе, в соответствии с которыми запрещаются действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, влекущие за собой необоснованное завышение цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта, в том числе действия (бездействие), направленные:
- на включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);
- на установление экономически, технологически и (или) иным образом необоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;
- на использование полученных по государственному контракту, контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа.
Необходимо отметить, что взыскиваемые контролирующим органом денежные средства возвращаются в бюджет Российской Федерации, а в последующем направляются соответствующему государственному заказчику.
Основывается данное утверждение на норме пункта 4 статьи 6.2 Закона о гособоронзаказе, в соответствии с которой государственный заказчик имеет право на увеличение предусмотренного ему в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на сумму дохода, полученного вследствие нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, и средств по возмещению ущерба, причиненного Российской Федерации в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, перечисленных в федеральный бюджет головным исполнителем, исполнителем на основании предусмотренных подпунктами «в» и «г» пункта 2 части 1 статьи 15.2 Закона о гособоронзаказе [4].
Таким образом, взыскание денежных средств в федеральный бюджет, в случае их неправомерного использования на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа по предписанию контролирующего органа, можно рассматривать как одну из форм защиты ресурсов бюджета в сфере ГОЗ.
Необходимо отметить, что мера по взысканию денежных средств в бюджет по предписанию антимонопольного органа, к сожалению, не является бюджетной мерой принуждения в понимании норм ст. 306.2 БК РФ. Придание ей такого статуса позволило бы производить взыскание средств в сфере государственного оборонного заказа в бесспорном порядке. От этого наверняка бюджет только выиграл бы.
Защита ресурсов бюджета в сфере ГОЗ при осуществлении контроля за размещением государственного оборонного заказа.
Защита ресурсов бюджета в сфере ГОЗ осуществляется ФАС России при исполнении полномочий по контролю за размещением государственного оборонного заказа, который размещается согласно ч. 1 ст. 6 Закона о гособоронзаказе в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом особенностей, предусмотренных Законом о гособоронзаказе.
Таким образом, в сфере государственного оборонного заказа в части контроля и обеспечения правомерного и эффективного расходования средств федерального бюджета можно выделить деятельность антимонопольных органов по контролю за эффективностью размещения государственного и муниципального заказов.
Контроль за размещением заказов осуществляется в соответствии со статьями 69, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) [1]. Статья 72 БК РФ содержит бланкетную норму, согласно которой размещение заказов проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.
Согласно статье 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) [5] целями указанного закона являются повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги; 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Обеспечение эффективного использования средств бюджетов при размещении заказов обеспечивает соблюдение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ, обеспечивающего защиту средств бюджета.
Необходимо отметить, что в соответствии с нормами части 2 статьи 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная норма является бланкетной, отсылающей, в том числе к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству. В данной норме ст. 306.1 БК РФ [1] отсутствует отсылка к законодательству о контрактной системе. При этом в соответствии со статьями 23.51, 23.66, 23.82 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [3] антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере контрактной системы и сфере оборонного заказа, в сфере государственного регулирования цен, законодательство о которых основано на нормах БК РФ и обеспечивает защиту средств бюджета в административном порядке.
К нормам КоАП РФ [3], обеспечивающих защиту средств бюджета, можно отнести:
- статью 7.29.1 «Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа»;
- статью 14.6 «Нарушение порядка ценообразования»;
- статью 14.55 «Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа»;
- статью 14.55.1 «Ликвидация или перепрофилирование головным исполнителем без согласования с государственным заказчиком производственных мощностей, обеспечивающих поставки продукции по государственному оборонному заказу»;
- статью 14.55.2 «Действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу»;
- статью 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств».
В соответствии со статьей 306.4. БК РФ [1] нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Таким образом, защита ресурсов бюджета в сфере государственного оборонного заказа, осуществляемая на уровне деятельности ФАС России, основана на юридическом упорядочении соответствующих общественных отношении, построенном на широком перечне нормативных правовых актов.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. – 2002. – № 1. – Ч. 1. – Ст. 1.
4. Федеральный закон от 29.12.2012 г. «О государственном оборонном заказе» // СЗ РФ. – 2012. – № 53. – Ч. 1. – Ст. 7600.
5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
6. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» // СЗ РФ. – 1995. – № 11. – Ст. 997.
7. Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 // СЗ РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3259.
8. Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики [Текст]: учебное пособие / С.Г. Капканщиков. – 5-е изд. – М.: КНОРУС, 2013.
