ГРНТИ 10.01 Общие вопросы
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 67 Право. Юридические науки
Статья посвящена анализу структуры института юридической ответственности государства. В статье раскрыты особенности правового регулирования конституционной, гражданско-правовой и международно-правовой ответственности государства. Раскрыты особенности субинститута конституционной ответственности государства, который призван обеспечивать незыблемость принципов народовластия и верховенства Конституции, а также защищать права и свободы человека и гражданина Автором проанализирован зарубежный опыт правового регулирования юридической ответственности государства. Рассмотрены история становления и порядок функционирования института импичмента в следующих странах: Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Дания, Норвегия и Федеративная Республика Германия. Рассмотрены также основы гражданско-правовой ответственности государства. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для государства. На этом основании были проанализированы концепции функционального и абсолютного иммунитета иностранных государств. Подвергнуты разбору основные положения как международного права, так и Федерального закона от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации». Проанализированы особенности субинститута международно-правовой ответственности государства. Как известно, один из основных принципов современного международного права – суверенитет государства. Однако указанный принцип не является признаком отсутствия взаимодействия и взаимозависимости государства, поскольку ни одно государство не может существовать и развиваться в изоляции от всего мирового сообщества. Статья выполнена при поддержке РГНФ, проект № 16-33-00017 «Комплексный, межотраслевой институт юридической ответственности: понятие, структура, взаимосвязи и место в системе права».
юридическая ответственность, государство, конституционная ответственность, гражданско-правовая ответственность, международно-правовая ответственность, иммунитеты государства
Анализ структуры института юридической ответственности государства должен облегчить практическую деятельность законодателя и правоприменителя, а так же, позволит более тщательно и детально регламентировать особенности конкретных общественных отношений, которые довольно стремительно развиваются и трансформируются.
Наиболее информативным представляется выделение отдельных субинститутов права. Под субинститутом права принято понимать четко выраженную совокупность правовых норм внутри крупного правового института, регулирующую определенные особенности, специфику видовых общественных отношений [5, с. 86]. В рамках института юридической ответственности государства можно выделить три субинститута: это субинститут конституционной ответственности государства, субинститут гражданско-правовой ответственности государства и субинститут международно-правовой ответственности государства.
Субинститут конституционной ответственности государства призван обеспечивать незыблемость принципов народовластия и верховенства Конституции, а также защищать права и свободы человека и гражданина.
Под правовым основанием конституционной ответственности традиционно понимают нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов. С. А. Авакьян в качестве оснований конституционной ответственности называет не только предусмотренные Конституцией критерии оценки поведения субъекта ответственности, но и несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, наконец, недостижение необходимого результата [2, с. 16-24.].
Даже такое условие наступления негативной ответственности, как вина, при рассмотрении конституционно-правового правонарушения понимается как «возможность выбора правомерного поведения, но не реализованным в силу избрания правонарушителем неправомерного варианта своей деятельности. Как правило, при применении мер конституционно-правовой ответственности не имеет значения установление формы вины органа или должностного лица, достаточно определить, имелась ли реальная возможность действовать в строгом соответствии с предписаниями норм Конституции или закона» [6, с. 95]. Вина не является необходимым условием привлечения к ответственности и в иных случаях. Так, А. А. Сергеев отметил, что основанием для роспуска выборного коллегиального органа может служить нарушение им закона или иного нормативно-правового акта, неисполнение или ненадлежащее исполнение органом своих обязанностей. При этом вина отдельного его члена, полномочия которого прекращаются с роспуском органа, может отсутствовать [14, с. 33].
Субъекты конституционной ответственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными. К индивидуальным субъектам конституционной ответственности относятся: Президент РФ, члены Федерального Собрания, главы субъектов РФ, члены Конституционного Суда, Уполномоченный по правам человека, члены Правительства, Председатель Счетной палаты и его заместитель, Генеральный прокурор, депутаты законодательных органов субъектов РФ. К коллективным субъектам конституционной ответственности относятся: Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ.
Важным условием правомерного применения санкций конституционной ответственности является закрепление в нормах права особенностей процедуры их применения. Причем в большинстве случаев в этой процедуре участвуют несколько органов, обычно разных ветвей власти (Президент и парламент, высший судебный орган), с тем чтобы исключить произвол и волюнтаризм одного лица или органа при использовании средств принуждения по отношению к субъектам конституционной ответственности.
Так, Конституция РФ устанавливает сложную процедуру отстранения Президента РФ от должности. Дело не столько в том, что к этой процедуре привлечены обе палаты Федерального Собрания РФ, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ, сколько в том, что решение об отстранении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Весьма интересным представляется изучение опыта зарубежных стран. Так, Конституция США не содержит отдельных статей, подробно регламентирующих институт юридической ответственности государства. Лишь в статье первой разделе третьем Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года упоминается следующее: «Сенату принадлежит исключительное право разбирательства дел по импичменту. Заседая с этой целью, сенаторы принимают присягу или делают заявление. Если перед судом предстает Президент Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; и ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов. Осуждение в порядке импичмента не должно предусматривать иных наказаний, кроме отстранения от должности и лишения права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную либо приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов; после такого осуждения лицо тем не менее привлекается к ответственности, а обвинение, судебное разбирательство, приговор и наказание должны соответствовать закону» [15].
Отметим, что импичмент в США обозначает выдвижение нижней палатой обвинения перед Сенатом против должностного лица (от судьи и губернатора до президента).
Сам термин «импичмент» появился гораздо раньше в Англии. В XIV веке данная процедура была введена Парламентом в качестве орудия борьбы против произвола королевских приближенных, а так же против абсолютной власти монарха: именно тогда Палата общин узурпировала право отдавать королевских министров под суд Палаты лордов, в то время как ранее это право принадлежало только самому королю [13, с. 5]. Процедура выдвижения нижней Палатой английского Парламента уголовного обвинения против должностных лиц перед верхней Палатой и получила название «импичмента».
Основания импичмента в Великобритании четко не оговаривались, имели место осуждения в порядке импичмента и лиц, даже не состоявших на государственной службе. Таким образом, изначально импичмент связывался с уголовной ответственностью. Впоследствии импичмент перерос свое начальное значение, из средства уголовного воздействия став институтом разделения властей, средством юридического сдерживания и противовеса. Сегодня импичмент в той или иной форме существует во всех странах, исповедующих демократические ценности [4, с. 37].
Обратимся к основным законам других государств. В Конституции Дании 1953 года, в статье 16 содержится следующее положение: «Министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности. Суд в порядке импичмента за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности осуществляет Высокий суд Королевства». В Дании положения о юридической ответственности представителей государства содержатся в ст. 59 и 60 Конституции Дании и в Акте об ответственности министров 1964 года. В соответствии с п. 1 ст. 5 Акта об ответственности министров 1964 года, министр может быть наказан за невыполнение возложенных на него Конституцией Дании, либо «природой должности министра» обязанностей. В соответствии с п. 2. ст. 5, министр может быть наказан за предоставление недостоверных сведений парламенту или за скрытие важной информации по вопросам, обсуждаемым в парламенте [10, с. 118-119].
Норвежская конституция 1814 года своеобразно трактует вопрос о юридической ответственности. В Конституции имеются два параграфа (30 и 75), которые так или иначе касаются этого вопроса. Однако их содержание не позволяет четко установить ни виды наказаний для лиц, подлежащих юридической ответственности, ни основания ее возбуждения. Регламент Стортинга Норвегии в гл. 8, закрепляющей действия парламента в соответствии с параграфом 75 Конституции, также не содержит никаких детальных норм в отношении формы ответственности. Эти вопросы первоначально были урегулированы специальным Законом «Об ответственности» 1828 г., который был заменен 5 февраля 1932 г. Законом «О наказании за действия, обвинения по которым рассматриваются Государственным судом», где более полно говорится о характере совершенных преступлений, за которые лицо может быть привлечено к юридической ответственности [12, с. 16].
Иные положения содержит законодательство Федеративной Республики Германии. Федеральный Президент ФРГ не несет политической ответственности перед представительными органами ФРГ. Он не отчитывается о своей деятельности ни перед Бундестагом, ни перед Федеральным Собранием, непосредственно его избравшим. Тем не менее, он может быть предан Федеральному Конституционному суду германского государства в порядке импичмента [7, с. 163].
Не менее важное значение имеет субинститут, регламентирующий гражданско-правовую ответственность государства. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для государства. Ответственность каждого участника имущественного оборота - необходимое условие для стабильности всех отношений имущественного характера. В первую очередь это означает отказ государства от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким как равенство участников гражданско-правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.
Но нельзя забывать о специфике такого субъекта юридической ответственности, как государство, которая заключается в особом характере регламентации его хозяйственной деятельности и порядке возмещения вреда за счет казны. Государство, являясь главным регулятором различных, в том числе имущественных, отношений, само определяет правосубъектность, как свою, так и своих контрагентов, ее содержание и пределы. Участвуя в гражданско-правовых отношениях, оно должно соблюдать им же установленные правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Им не могут использоваться властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю, иначе имущественный оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.
Несмотря на то что ответственность государства систематизирована по-разному в Англии, Германии, Франции и США, все они имеют одну общую черту: во всех юрисдикциях государство не имеет полного иммунитета.
Крайне интересным представляется опыт Англии. Во время феодализма было немыслимо судиться с королем, и не было никакого способа привлечь корону к ответственности. После революции 1688 г. власть короля постепенно ослабевала, и суды начинали предпринимать усилия для привлечения короны к ответственности. Перелом наступил в 1947 г. с принятием королевского Акта о судебных процедурах. В соответствии с ним король приравнивался к совершеннолетнему и дееспособному лицу, ответственному за потенциальный вред своих действий (п. 2). Цель Акта состояла в том, чтобы отменить иммунитет короны и поставить ее на место обычного ответчика в судебном процессе [11, с. 97].
А вот ст. 61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. базировалась на концепции абсолютного иммунитета. Но в новом столетии международные отношения с участием государства приобретают совершенно иные формы и способы осуществления по сравнению с теми, которые применялись в прошлом. На международном уровне создаются соответствующие правовые нормы, регламентирующие различные аспекты этих процессов [19, с. 128].
2 декабря 2004 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция о юрисдикционных иммунитетах государства и их собственности, которая основана на концепции функционального иммунитета иностранного государства. Согласно п. 1 ст. 30 Конвенции она вступает в силу на тридцатый день после даты сдачи на хранение тридцатой ратификационной грамоты Генеральному секретарю ООН. В настоящее время конвенция в силу не вступила.
Но имеется действующий внутригосударственный акт. С 1 января 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации». Основной принцип указанного Федерального закона заключается в том, что иностранное государство пользуется в Российской Федерации юрисдикционными иммунитетами в соответствии с нормами международного права, но за исключением случаев осуществления им коммерческой деятельности.
Также в ст. 5 Федерального закона от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ зафиксировано, что иностранное государство не пользуется в Российской Федерации судебным иммунитетом, если оно явно выразило свое согласие на осуществление судом Российской Федерации юрисдикции в отношении конкретного спора.
Вместе с тем Федеральный закон от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» дает возможность российским судам отойти от установленных правил. Так, ст. 4 допускает возможность ограничения иммунитетов на основе принципа взаимности, если будет установлено наличие ограничений, касающихся предоставления Российской Федерации и ее имуществу юрисдикционных иммунитетов в иностранном государстве, в отношении которого возник вопрос о юрисдикционных иммунитетах в суде иностранного государства [3, с. 100].
В заключение следует подчеркнуть, что государство, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие нормативно-правовые акты определяет объем своей гражданско-правовой ответственности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. В противном случае достичь стабильности в экономике и построить правовое государство не представляется возможным.
Субинститут международно-правовой ответственности государства имеет колоссальное значение не только для внутригосударственного права Российской Федерации, но и для всей системы международного права. Одной из основополагающих задач, стоящих перед международным сообществом, является необходимость «повысить уважение к верховенству права в международной, а также внутренней жизни…» [1, с. 4].
Один из основных принципов современного международного права – суверенитет государства. Однако указанный принцип не является признаком отсутствия взаимодействия и взаимозависимости государства, поскольку ни одно государство не может существовать и развиваться в изоляции от всего мирового сообщества. «Суверенитет, - верно заметил М.Д. Левин, - не означает права на нарушение международного права» [9, с. 142]. Данный принцип позволяет государству осуществлять любые действия, не противоречащие установленным нормам международного права. В случае же нарушения или невыполнения государством своих обязательств, вытекающих из норм международного права, вполне закономерно встает вопрос о его ответственности перед отдельным государством или мировым сообществом в целом.
Международно-правовая ответственность государств и других субъектов международного права получила закрепление в Уставе ООН; в конвенциях, запрещающих геноцид, апартеид, расовую дискриминацию; в многочисленных конвенциях, направленных на защиту окружающей среды (морского, воздушного и космического пространства, животного и растительного мира, Антарктики и др.) и регламентирующих использование источников повышенной опасности (например, за ущерб, причиненный космическими объектами, летательными аппаратами на поверхности Земли, судами с ядерными энергетическими установками и др.). Комиссия Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 году утвердила «Статьи об ответственности государства за международно-противоправные деяния».
В научной литературе не выработано единое мнение о понятии международно-правовой ответственности. П. М. Курис под международно-правовой ответственностью понимает реализацию обязательства государства-правонарушителя претерпевать государственное принуждение в виде определенных ограничений материального и нематериального характера [8, с. 96]. Схожие точки зрения в своих работах высказывают Г. И. Тункин [16, с. 430] и Н. А. Ушаков [17, с. 96].
Другие ученые исходят из двухаспектного понимания юридической ответственности в целом и международно-правовой ответственности государства в частности. «Юридическую ответственность в международном праве следует рассматривать во взаимосвязи позитивной и негативной ответственности субъектов международного права» [18, с. 7].
Подтверждают данную позицию и действующие нормы международного права. К примеру, согласно Уставу ООН Совет Безопасности несет «главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (ст. 24). В соответствии со ст. 73 Устава члены ООН «несут или принимают на себя ответственность за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления». Таким образом, позитивная ответственность государства, с одной стороны, есть способ реализации свободы его воли, а с другой стороны, это долг государства надлежащим образом исполнять обязанности, предписываемые ему нормами международного права, а также участвовать в создании новых норм, способствующих укреплению международного правопорядка.
Таким образом, являясь важнейшим и наиболее эффективным правовым средством обеспечения норм международного права, международно-правовая ответственность получает выражение в обязанности ее субъекта соблюдать предписания действующих международно-правовых норм и обязательств, а в случае совершения правонарушения обязанность восстановить нарушенные права, компенсировать причиненный ущерб и понести иные неблагоприятные последствия.
1. Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its fifty-fifth session. 2000. Vol. 1.
2. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10.
3. Амплеева Е.Е. Федеральный закон «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» // Криминалистъ. 2016. № 1 (18).
4. Дзидзоев Р.М. Вопросы конституционной ответственности (импичмента) главы государства // Власть Закона. 2010. № 2.
5. Киримова Е.А., Правовой институт: Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01/ Е.А. Киримова. — Саратов, 1998.
6. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003.
7. Конституционное право зарубежных стран. Особенная часть: учебник для бакалавров / В.Е. Сафронов, Е.В. Миряшева. – М.: Издательство Юрайт, 2013.
8. Курис П.М. Международные правонарушения и ответственность государства. - Вильнюс: Минтис, 1973.
9. Левин И.Д. Суверенитет. - М.: Юриздат, 1948.
10. Митусова Ю.А. Политическая и юридическая ответственность в конституционном праве Дании // Власть. 2008. № 11.
11. Нуриев А.Х. Ответственность государства за причинение вреда участникам гражданских правоотношений в праве зарубежных стран // Российский юридический журнал. 2011. № 2.
12. Ракитская И.А. Конституционная ответственность правительства, министров и других должностных лиц в государствах северной Европы // Право и государство. 2008. № 2 (7).
13. Рассел Д., Кон Р. Импичмент. VSD., 2012.
14. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7.
15. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство. / Под ред. О.А.Жидкова. Перевод В.И.Лафитского. М.: Прогресс, Универс, 1993.
16. Тункин Г.И. Теория международного права. - М., 1970.
17. Ушаков Н.А. Основания международной ответственности государств. - Вильнюс, 1973.
18. Хачатуров Р.Л. Ответственность в современном международном праве. - Тольятти: Акцент, 1996.
19. Хлестова И.О. Новый Закон «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 2.
