сотрудник
Краснодар, Россия
В статье рассмотрены актуальные направления взаимодействия политических партий и органов исполнительной власти в Российской Федерации (участие в формировании и деятельности органов государственного управления, осуществление политическими партиями общественного контроля), исследованы принципы (принцип взаимного невмешательства государства и партий в дела друг друга; недопустимость подмены государственных организаций партийными и иными органами; принцип нейтральности должностных лиц государственных органов; принцип учета мнения политических партий при решении вопросов, затрагивающих их интересы) и формы участия политических партий в государственном управлении (создание консультативно-совещательных и экспертных комиссий и советов; создание специальных структурных подразделений при региональных органах исполнительной власти; встречи с главами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации).
political parties, executive branch of government, executive authorities, public administration, forms of political participation, forms of interactions, principles of participation in public administration.
Политическая партия – один из важнейших элементов политической системы общества, добровольная и устойчивая политическая организация, объединяющая лиц с общими социально-классовыми, политико-экономическими, культурно-национальными или иными интересами и идеалами.
Политические партии являются связующим звеном между обществом и государством. Как отмечает В.Д. Зорькин, «Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, то есть структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней – федеральных, региональных, муниципальных, становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода» [1, с. 22-44].
Законодатель определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» [2]).
Отсюда можно выделить две основные функции партии. Первая связана с конкуренцией на избирательной арене и ограничивает пространство, представленное именно партиям, а не каким-либо другим группам: речь идет о выдвижении на выборах партийных списков или кандидатов, которые могут быть распределены по партийным спискам. Этим партии отличаются от групп давления, профсоюзов, движений и др. [3, с. 240-243].
Вторая функция – «рекрутирование» политического персонала. Политический персонал, будь то избираемый или представительствующий, выдвигается из состава партий, когда партии выступают монополистами на из-бирательной арене. «Независимые кандидаты» являются исключением, и их тем меньше, чем выше уровень избираемого органа [4, с. 614].
Таким образом, социальная сущность политических партий состоит в выявлении из всего многообразия интересов гражданского общества наиболее значимых общепризнанных интересов и представление их на общегосу-дарственном уровне [5].
Реализация указанного процесса возможна в первую очередь благодаря участию политических партий в государственном управлении. Формы такого участия достаточно многообразны и, в своем большинстве, закреплены правовыми нормами. При этом «…в современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства» [6], именно правовые формы участия политических партий в управлении государством в концентрированном виде выражают наиболее существенные характеристики взаимоотношений населения и власти.
Государственное управление понимается достаточно многообразно. Если рассматривать его как организующую, упорядочивающую деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда – и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, их органов, а также государственных служащих [7, с. 11-12], то рассмотрение правовых форм участия политических партий в этой деятельности с необходимостью должно включать в себя взаимодействие с указанными выше субъектами.
В узком смысле государственное управление представляет собой «…подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти» [8, с. 15]. В этом контексте сосредоточим внимание на взаимоотношениях политических партий с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.
Современное правовое регулирование деятельности политических партий формировалось с учетом потребности создания гарантий недопущения сращивания партийного и государственного аппарата, характерного для советского периода развития государства и общества. Закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. «руководящей и направляющей» роли одной партии – Коммунистической партии Советского Союза, способствовало тому, что все хозяйственные и законодательные вопросы решались с обязательным участием органов партийной власти. На этой же основе формировались и исполнительные органы власти всех уровней [9].
В настоящее время содержание участия политических партий в государственном управлении определяется в первую очередь тем, что общественные объединения в целом, как было отмечено выше, являются институтом гражданского общества. Кроме того, они рассматриваются и как атрибут демократического государства. По мнению С.А. Авакьяна, «государство не вправе объявить, что общественные объединения создаются для влияния на жизнь общества, но не имеют никакого отношения к делам государственным» [10, с. 250].
Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями была нормативно закреплена с принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях» (далее – Федеральный закон «О политических партиях», Закон), внесенного в Государственную Думу Президентом РФ. Закон стал результатом сложного процесса согласования интересов политических партий, победивших на парламентских выборах, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти [11].
Логика Закона, направленная на структурирование политического пространства и преодоление гипертрофированной многопартийности, изначально предполагала достижение как минимум четырех задач.
Первая задача – создание институциональных предпосылок для формирования сильных политических партий и усиления объединительных тенденций в партийном строительстве за счет установления ряда специальных требований, обеспечить выполнение которых могут только самодостаточные в ресурсном отношении организации.
Вторая задача – обеспечение централизации политического пространства и выстраивание партийной вертикали по оси «центр – регионы», что достигается за счет ограничения возможностей создания политических партий на региональном уровне.
Третья задача – преодоление партийной системой своего гипертрофированного состояния и создание правовых механизмов деинституционализации партий, фактически прекративших свою деятельность, но формально сохраняющих статус политической партии.
Четвертая задача – ориентация политических партий на участие в выборах и участие в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как на важнейшую задачу их уставной деятельности.
Решение последней задачи невозможно без постоянного взаимодействия политических партий с различными субъектами права – государством, его органами, институтами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами. При этом вопрос об их сбалансированном взаимодействии является особенно важным для реализации принципа народовластия [9]. Также отметим, что «включенность» политической партии в функционирование институтов государственной власти детерминирует предоставление ей финансовых ресурсов – бюджетных средств, необходимых для осуществления общественных, публичных интересов – «финансируемых мандатов» политической партии [12].
Взаимодействие с политическими партиями официально закреплено в качестве одного из направлений деятельности государственных органов [13]. Основы участия политических партий в государственном управлении содержатся в статье 10 Федерального закона «О политических партиях». Во-первых, это принцип взаимного невмешательства государства и партий в дела друг друга, который, в свою очередь, основан на положениях ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации, где установлено, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется, а также на положениях ч. 4 ст. 3, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы государственной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. С другой стороны, запрет на вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом.
Соблюдение принципа невмешательства обеспечивается нормативно закрепленным правом партий на судебную защиту и обжалование действий уполномоченных органов, ограничивающих деятельность политических партий. При этом суд также не вправе вмешиваться во внутреннюю деятельность партии; он уполномочен рассматривать только вопросы отказа в государственной регистрации, приостановление деятельности и ликвидации партии [14].
Из рассмотренного принципа вытекает требование недопустимости подмены государственных организаций партийными и иными органами, смешения функций партийных и государственных органов, аргументированное представителями науки конституционного права [15, с. 38], которое, по нашему мнению, также является базовым требованием к определению правовых форм участия партий в государственном управлении.
В целях недопущения сращивания партийного и государственного аппарата законом установлен запрет использования преимуществ должностного или служебного положения лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, и лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе, в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии (своего рода «принцип нейтральности должностных лиц»). Однако реализация данного требования объективно сопряжена с проблемами использования так называемого «административного ресурса», противостоять которому в рамках правового поля достаточно сложно [16].
Еще одним принципом участия партий в государственном управлении является положение, закрепленное в п. 2 ст. 10 Закона о том, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними (назовем его «принцип учета мнения политических партий»). При этом содержание таких вопросов, формы участия политических партий в их решении или согласовании, а также механизм реализации решения законодательно не установлены [17].
На практике это выразилось в длительном, до 2012 г., игнорировании властными органами данного принципа. И лишь в результате протестных выступлений политической оппозиции в период между федеральными выборами 2011 – 2012 гг. стали приниматься нормативные акты, предусматривающие способы осуществления указанного правового требования (в частности, был создан Общественный консультативный совет непарламентских политических партий при Председателе Государственной Думы С.Е. Нарышкине).
Анализ федеральных и региональных правовых актов позволил выделить несколько направлений участия политических партий в государственном управлении, конкретная практическая реализация которых осуществляется в нормативно закрепленных формах взаимодействия политических партий и органов исполнительной власти.
Осуществляя свои функции, политические партии участвуют в формировании и деятельности органов государственного управления (с вхождением в состав органов исполнительной власти или без такого вхождения). При этом обязательным условием является соблюдение всеми участниками правоотношений рассмотренных выше принципов.
Именно политические партии к 2008 г. заявили о себе в качестве кузницы политических лидеров. Общеизвестно, что практически все руководители органов исполнительной власти (федеральных и региональных) являются членами политических партий.
Статья 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» не содержит ограничений относительно совмещения должности члена Правительства (в том числе – Председателя Правительства) с руководящей должностью в политической партии, что, собственно, и позволило совмещать Д.А. Медведеву пост Председателя Правительства с должностью председателя партии «Единая Россия».
Относительно новым направлением участия политических партий в государственном управлении является их взаимодействие с органами исполнительной власти при реализации концепций развития государства. Например, при подготовке внешнеполитических решений федеральные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют не только с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, но и с политическими партиями, неправительственными организациями, экспертно-академическим сообществом, культурно-гуманитарными объединениями, деловыми кругами и средствами массовой информации России, содействуют их участию в международном сотрудничестве [18]. Аналогичное взаимодействие осуществляется в процессе реализации политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества соответствующе. [19].
Основной формой взаимодействия политических партий с государством по указанным направлениям является создание различных консультативных, консультативно-совещательных, экспертных комиссий и советов. Первоначально они учреждались при законодательных органах субъектов Российской Федерации (первый из созданных – при Московской городской Думе) [20]. Однако в дальнейшем подобная практика была воспринята и исполнительной ветвью власти. Так, учреждены и функционируют Общественно-политические советы (при губернаторе Оренбургской области [21], при губернаторе Хабаровского края [22]), Совет политических партий при губернаторе Архангельской области [23], Общественно-политический консультативный совет при губернаторе Ульяновской области [24], Совет по вопросам деятельности политических партий при губернаторе Пензенской области [25].
Реализуя свой статус, названные органы, в состав которых входят представители региональных отделений политических партий (в том числе и не имеющие парламентского представительства), принимают участие в разработке и реализации положений региональных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции; анализируют и обобщают общественное мнение по важнейшим политическим, социальным, экономическим вопросам; могут запрашивать по согласованию у государственных органов субъектов и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность на территории субъекта, информационные материалы и необходимые документы; принимают участие в региональных мероприятиях, затрагивающих интересы региональных отделений политических партий [22].
Представители политических партий включаются в состав координационных советов по реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации. Пример – Рабочая группа общественного сопровождения реализации приоритетных национальных проектов в Ростовской области при Консультативном совете общественных и политических организаций при губернаторе области [26].
Традиционной формой взаимодействия политических партий и органов исполнительной власти являются встречи с главой федерального Правительства, главами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации. Причем в некоторых субъектах приняты специальные правовые акты, устанавливающие цели и регулярный характер таких встреч [27], что, с нашей точки зрения, является позитивным примером развития правовых основ взаимодействия исполнительных органов и политических партий.
Формой взаимодействия органов исполнительной власти с политическими партиями является создание специальных структурных подразделений (департаментов, управлений) при региональных органах исполнительной власти. Например, в составе Департамента внутренней политики Краснодарского края функционирует Управление по работе с политическими партиями, общественными объединениями и межнациональными отношениями [28]. При Министерстве внутренней политики Ульяновской области учрежден Департамент по работе с институтами гражданского общества и политическими партиями [24].
Еще одним важным направлением участия политических партий в государственном управлении является осуществление ими общественного контроля деятельности органов государственной власти.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [29] впервые определил правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, определил ключевые понятия, формы и принципы общественного контроля. В качестве таковых, в частности, названы недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий, а также соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на его осуществление (пп. 11, 12 ст. 6).
Политическая партия в отношениях общественного контроля может выступать как субъектом – проверяющим, так и подконтрольным объектом («организация, осуществляющая отдельные публичные полномочия»). При этом действует оговорка о том, что положения рассматриваемого закона не распространяются на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах (п. 3 ст. 2).
Отметим возросшее значение осуществления политическими партиями общественного финансового контроля, который является инструментом, обеспечивающим реализацию конституционного права на участие граждан в управлении делами государства [30]. Новый импульс к его развитию был дан Указом Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [31]. Данный вид контроля направлен на формирование общественного мнения относительно финансовой политики государства и его публично-территориальных образований и обеспечивает открытость финансовой деятельности публично-правовых образований.
Полагаем, что политические партии как институты, непосредственно выполняющие функцию общественного контроля, должны более активно включаться в механизм общественного финансового контроля и независимой экспертизы. Это позволит усилить взаимодействие институтов гражданского общества, с одной стороны, и органов исполнительной власти – с другой [32].
Итак, анализ правовых механизмов, обеспечивающих участие политических партий в государственном управлении, позволил установить, что основными направлениями их взаимодействия с органами исполнительной власти в Российской Федерации являются:
- во-первых, участие в формировании органов государственного управления (партии «воспитывают» политических лидеров и государственных деятелей, готовят кадры для государственного аппарата всех уровней и звеньев);
- во-вторых – участие в деятельности органов исполнительной власти (с вхождением в его состав или без такого вхождения), в том числе – при реализации концепций развития государства и его территорий;
- в-третьих – осуществление политическими партиями общественного контроля деятельности органов государственной власти, в том числе – общественного финансового контроля.
Наиболее активно применяемыми (и нормативно урегулированными) формами участия политических партий в государственном управлении выступают: создание консультативно-совещательных и экспертных комиссий и советов; создание специальных структурных подразделений (департаментов, управлений) при региональных органах исполнительной власти; встречи с главой федерального Правительства, главами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
В качестве основных правовых принципов участия политических партий в государственном управлении следует назвать принцип взаимного невмешательства государства и партий в дела друг друга; недопустимость подмены государственных организаций партийными и иными органами; принцип нейтральности должностных лиц государственных органов; принцип учета мнения политических партий при решении вопросов, затрагивающих их интересы.
1. Зорькин В.Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда / В.Д. Зорькин // Междунар. конф. «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности» (Санкт-Петербург, 27–28 сентября 2012 г.). – М.: Норма, 2013. – С. 22–44.
2. О политических партиях: Федер. закон Рос. Федерации от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (ред. от 09.03.2016 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 июня 2011 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 29 июня 2001 г. // Рос. газ. – 2001. – 14 июля.
3. Сартори Дж. Партии и партийные системы: рамки анализа / Дж. Сартори // Теория партий и партийных систем: Хрестоматия / сост. Б.А. Исаев. – М.: Аспект Пресс, 2008. – 400 с.
4. Даниленко В.И. Современный политологический словарь / В.И. Даниленко. – М.: NOTA BENE, 2000. – 1024 с.
5. Луговская М.Л. Правовое регулирование участия политических партий в избирательном процессе в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук / М.Л. Луговская. – М., 2003. – 187 с.
6. Лапаева В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партии с государством / В.В. Лапаева // Журнал российского права. – 2002. – № 4. – С. 14–22.
7. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс / В.Е. Чиркин. – М., 2003. – 320 с.
8. Административное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. – М.: Юристъ, 2004. – 556 с.
9. Постников А.Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и государства / А.Е. Постников // Журнал российского права. – 2013. – № 5. – С. 5-12.
10. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / С.А. Авакьян. – М., 1996. – 359 с.
11. Лапаева В.В. Политические партии: понятие и цели. К принятию закона о партиях / В.В. Лапаева // Журнал российского права. – 2002. – № 1. – С. 11-18.
12. Хамидуллин К.Ш. Политические партии как субъекты финансового права / К.Ш. Хамидуллин // Теория и практика общественного развития. – 2012. – № 9. – С. 274–277.
13. О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 11 апреля 1997 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 1997 г. // Рос. газ. – 1997. – 23 декабря.
14. Волкова Е.А. Некоторые вопросы статуса политических партий в свете послания Президента России Федеральному собранию Российской Федерации / Е.А. Волкова // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 3. – С. 24-29.
15. Овсепян Ж.И. Конституция Российской Федерации как основа формирования политических партий и осуществления партийно-политических проектов / Ж.И. Овсепян // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 11. ¬– С. 31-38.
16. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / А.Е. Чуклинов; под ред. доц. Е.В. Кобзевой. – Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 2004. – 50 с.
17. Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ [Электронный ресурс]: монография / С.С. Сулакшин [и др.]. – Электрон. текстовые данные. – М.: Научный эксперт, 2012. – 320 с. – Режим доступа: http://bookoteka.ru/13246. – ЭБС «IPRbooks», по паролю.
18. Концепция внешней политики Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 12.02.2013 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был // URL: www.kremlin.ru по состоянию на 20.02.2013 (дата обращения: 08.06.2016).
19. Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества: утверждены Президентом РФ 18.12.2010 г. // Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс». Версия 4012.00.81 (дата обращения: 16.08.2016).
20. Московская городская Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://duma.mos.ru/ru/submenu/119 (дата обращения: 10.06.2016).
21. Оренбуржье. Портал Правительства Оренбургской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.orenburg-gov.ru/ (дата обращения: 10.06.2016).
22. Официальный информационный портал Хабаровского края [Электронный ресурс] // URL: http://www.khabkrai.ru/ (дата обращения: 10.06.2016).
23. Правительство Архангельской области [Электронный ресурс] // URL: http://old.dvinaland.ru/ (дата обращения: 10.06.2016).
24. Губернатор и Правительство Ульяновской области. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/6965/ (дата обращения: 10.06.2016).
25. Правительство Пензенской области. Официальный портал [Электронный ресурс] // URL: http://www.pnzreg.ru/ (дата обращения: 10.06.2016).
26. Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс] // URL: http://donland.ru/ (дата обращения: 10.06.2016).
27. О проведении встреч Губернатора Томской области, его первого заместителя с руководителями и активистами региональных отделений политических партий, других общественных и иных некоммерческих организаций: распоряжение Губернатора Томской области от 06.08.2009 № 240-р (ред. от 30.12.2011) // Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство». Версия 4012.00.81 (дата обращения: 16.06.2016).
28. О департаменте внутренней политики администрации Краснодарского края: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28.06.2012 № 780 (ред. от 26.12.2014, с изм. от 09.06.2015) // Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство». Версия 4012.00.81 (дата обращения: 16.06.2016).
29. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 4 июля 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 9 июля 2014 г. // Рос. газ. – 2014. – 23 июля.
30. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России / А.Н. Сухаренко // Российская юстиция. – 2013. – № 6. – С. 62–64.
31. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства Рос. Фелерации. – 2012. – № 19. – Ст. 2338.
32. Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук / О.С. Забралова. – М., 2013. – 162 с.
