Россия
В статье проведен анализ современного состояния и перспектив совершенствования судебной практики по вопросам антикоррупционной экспертизы.
антикоррупционная экспертиза, арбитражный процесс, гражданский процесс, административное судопроизводство, судебные решения.
Статья подготовлена на основе результатов научно-исследовательской работы, выполняемой в рамках государственного задания РАНХиГС 2016 г.
В настоящее время антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее также - АЭ НПА) является законодательно установленным инструментом совершенствования нормотворчества и профилактики коррупции в Российской Федерации.
За 2009-2016 гг. накоплен большой опыт проведения АЭ НПА. Согласно докладу Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 24 апреля 2013 г., «прокурорами в прошедшем году изучено более 1 млн 200 тыс. нормативных документов, почти в 58 тыс. из них исключены коррупциогенные факторы» . В аналогичном докладе 29 апреля 2014 г. указано, что «при проведении антикоррупционной экспертизы проверено более 830 тыс. нормативных актов. В целях исключения из них коррупциогенных факторов прокурорами принесено 34 тыс. протестов». В докладе 29 апреля 2015 г. отмечается, что «в рамках антикоррупционной экспертизы правовых актов прокурорами изучено свыше 848 тыс. нормативных документов, более чем в 39 тыс. из них после нашего вмешательства коррупциогенные факторы исключены».
Однако приведенные цифры показывают, что, несмотря на проводимую работу, в российских нормативных правовых актах стабильно сохраняется показатель на уровне 4-5% постоянно выявляемых коррупциогенных факторов, и это без учета реально существующих коррупционных практик и рынков.
Действующая модель АЭ НПА, отраженная в ФЗ об АЭ НПА, выстроена под разработчиков НПА из исполнительной власти, она весьма ограничено (что было показано в ранее проведенных НИР) реализована в ветви законодательной и достаточно выхолощенно реализуется во власти судебной.
Достаточно ярким примером указанного обстоятельства является практика принятия судами актов по АЭ НПА. Например, Порядок проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов и проектов локальных нормативных правовых актов Арбитражного суда Саратовской области (утв. приказом Арбитражного суда Саратовской области от 21.04.2014 № 62) предусматривает экспертизе локальных актов суда, которую проводит отдел кадров.
Национальные планы противодействия коррупции на 2010-2011, 2012-2013, 2014-2015, 2016-2017 гг., утвержденные указами Президента РФ, содержат подробные указания для Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и Генерального прокурора (Генеральной прокуратуры) РФ. Однако они не определяют и не учитывают место судебной власти в организации и проведении АЭ НПА, а также не содержат положений о повышении участия судов в снижении коррупциогенности законодательства.
В настоящее время состояние судебной практики по реализации в законодательстве об антикоррупционной экспертизе характеризуется следующими показателями. По состоянию на 31.05.2016 имеется 4522 решений судов общей юрисдикции, 146 решений Арбитражных судов, 6 решений мировых судей, в которых употребляется термин «коррупциогенный фактор».
В ходе анализа данное значение было уточнено путем исключения решений, в которых термин «коррупциогенный фактор» не используется (используется термин «фактор» и т.п.), и оно составило 4342 решения.
При этом количество решений серьезно варьируется в зависимости от судебной инстанции:
- первая инстанция - 3925;
- апелляция - 241;
- кассация - 130;
- надзор - 8;
- пересмотр - 38.
Географически распределение судебных решений по стране отражено в Таблице 1.
Таблица 1
| № п/п. | Субъект РФ | Количество судебных решений |
| 1 | Алтайский край | 138 |
| 2 | Амурская область | 18 |
| 3 |
Архангельская область |
28 |
| 4 | Астраханская область | 13 |
| 5 |
Белгородская область |
20 |
| 6 | Брянская область | 34 |
| 7 | Владимирская область | 20 |
| 8 | Волгоградская область | 74 |
| 9 |
Вологодская область |
159 |
| 10 | Воронежская область | 208 |
| 11 | г. Москва | 2 |
| 12 | г. Санкт-Петербург | 7 |
| 13 | г. Севастополь | 2 |
| 14 | Еврейская автономная область | 4 |
| 15 | Забайкальский край | 236 |
| 16 | Ивановская область | 54 |
| 17 |
Иркутская область |
69 |
| 18 | Кабардино-Балкарская Республика | 11 |
| 19 | Калининградская область | 9 |
| 20 | Калужская область | 8 |
| 21 | Камчатский край | 23 |
| 22 | Карачаево-Черкесская Республика | 48 |
| 23 | Кемеровская область | 118 |
| 24 | Кировская область 1 | 117 |
| 25 | Костромская область | 22 |
| 26 |
Краснодарский край |
54 |
| 27 | Красноярский край | 102 |
| 28 | Курганская область | 44 |
| 29 | Курская область | 6 |
| 30 | Ленинградская область | 60 |
| 31 | Липецкая область | 70 |
| 32 | Магаданская область | 28 |
| 33 | Московская область | 53 |
| 34 | Мурманская область | 72 |
| 35 | Ненецкий автономный округ | - |
| 36 | Нижегородская область | 441 |
| 37 | Новгородская область | 40 |
| 38 | Новосибирская область | 54 |
| 39 | Омская область | 36 |
| 40 | Оренбургская область | 159 |
| 41 | Орловская область | 41 |
| 42 | Пензенская область | 62 |
| 43 | Пермский край | 63 |
| 44 | Приморский край | 17 |
| 45 | Псковская область | 5 |
| 46 |
Республика Адыгея |
15 |
| 47 | Республика Алтай | 36 |
| 48 | Республика Башкортостан | 235 |
| 49 | Республика Бурятия | 27 |
| 50 | Республика Дагестан | 15 |
| 51 | Республика Ингушетия | 7 |
| 52 | Республика Калмыкия | 15 |
| 53 | Республика Карелия | 23 |
| 54 |
Республика Коми |
13 |
| 55 | Республика Крым | 1 |
| 56 | Республика Марий Эл | 23 |
| 57 | Республика Мордовия | 144 |
| 58 | Республика Саха (Якутия) | 34 |
| 59 | Республика Северная Осетия - Алания | 11 |
| 60 | Республика Татарстан | 41 |
| 61 | Республика Тыва | 14 |
| 62 |
Республика Хакасия |
42 |
| 63 | Ростовская область | 33 |
| 64 | Рязанская область | 32 |
| 65 | Самарская область | 49 |
| 66 | Саратовская область | 33 |
| 67 | Сахалинская область | 21 |
| 68 | Свердловская область | 63 |
| 69 | Смоленская область | 39 |
| 70 | Ставропольский край | 80 |
| 71 | Тамбовская область | 60 |
| 72 |
Тверская область |
85 |
| 73 | Томская область | 24 |
| 74 | Тульская область | 19 |
| 75 | Тюменская область | 49 |
| 76 | Удмуртская Республика | 47 |
| 77 | Ульяновская область | 74 |
| 78 | Хабаровский край | 48 |
| 79 | Ханты-Мансийский автономный округ - Югра | 17 |
| 80 | Челябинская область | 44 |
| 81 | Чеченская Республика | 22 |
| 82 | Чувашская Республика | 6 |
| 83 | Чукотский автономный округ | 1 |
| 84 | Ямало-Ненецкий автономный округ | - |
| 85 | Ярославская область | 13 |
Распространенным видом судебной практики является признание наличия коррупциогенных факторов как основание для признания нормативного правового акта недействующим.
Как правило, указанные судебные дела (до 15.09.2015 они рассматривались в соответствии с нормами ГПК РФ, а после вступления в силу КАС РФ - в соответствии с нормами последнего) инициируются по заявлению (с 15.09.2015 - административному иску) прокуроров.
При этом указание прокурора (или иного участника процесса) на наличие коррупциогенных факторов само по себе не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, поэтому в подавляющем большинстве решений обосновывается взаимосвязь между коррупциогенными факторами и принципом правовой определенности.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Количественные данные о состоянии судебной практики по признанию коррупциогенных факторов предоставлены в Таблице 2.
Таблица 2.
| № п/п. | Субъект РФ | Количество судебных решений о признании коррупциогенных факторов / общее количество решений / процент | Соотношение положительных / отрицательных решений |
| 1 | Алтайский край | 11/138/7,9% | 8/3 |
| 2 | Амурская область |
8/18/44,4% |
7/1 |
| 3 |
Архангельская область |
24/28/85,7% |
16/8 |
| 4 | Астраханская область | 8/13/61,5% | 3/5 |
| 5 |
Белгородская область |
20/20/100% |
14/6 |
| 6 | Брянская область | 23/34/67,6% | 7/16 |
| 7 | Владимирская область | 11/20/55% | 5/6 |
| 8 | Волгоградская область | 46/74/62,2% | 34/12 |
| 9 |
Вологодская область |
75/159/47,1% |
73/2 |
| 10 | Воронежская область | 125/208/60% | 121/4 |
| 11 | г. Москва | 2/2/100% | 1/1 |
| 12 | г. Санкт-Петербург | 7/7/100% | 2/5 |
| 13 | г. Севастополь | 2/2/100% | 0/2 |
| 14 | Еврейская автономная область | 4/4/100% | 3/1 |
| 15 | Забайкальский край | 29/236/12,2% | 24/5 |
| 16 | Ивановская область | 8/54/14,8% | 5/3 |
| 17 |
Иркутская область |
64/69/92,8% |
58/6 |
| 18 | Кабардино-Балкарская Республика |
11/11/100% |
8/3 |
| 19 | Калининградская область | 8/9/88,9% | 8/0 |
| 20 | Калужская область | 2/8/25% | 2/0 |
| 21 | Камчатский край | 18/23/78,2% | 13/5 |
| 22 | Карачаево-Черкесская Республика | 1/48/2% | 1/0 |
| 23 | Кемеровская область | 78/118/66,% | 68/10 |
| 24 | Кировская область 1 | 5/117/4% | 5/0 |
| 25 | Костромская область | 22/22/100% | 21/1 |
| 26 |
Краснодарский край |
50/54/92,6% |
32/18 |
| 27 | Красноярский край | 47/102/46% | 35/12 |
| 28 | Курганская область | 11/44/25% | 8/3 |
| 29 | Курская область | - | - |
| 30 | Ленинградская область | 21/60/35% | 19/2 |
| 31 | Липецкая область | 5/70/7,1% | 5/0 |
| 32 | Магаданская область | 28/28/100% | 27/1 |
| 33 | Московская область | 53/53/100% | 30/23 |
| 34 | Мурманская область | 25/72/34,7% | 19/6 |
| 35 | Ненецкий автономный округ | - | - |
| 36 | Нижегородская область | 93/441/21% | 93/0 |
| 37 | Новгородская область | 23/40/57,5% | 20/3 |
| 38 | Новосибирская область | 27/54/50% | 18/9 |
| 39 | Омская область | 36/36/100% | 29/7 |
| 40 | Оренбургская область | 79/159/49,7% | 54/25 |
| 41 | Орловская область | 41/41/100% | 41/0 |
| 42 | Пензенская область | 62/62/100% | 62/0 |
| 43 | Пермский край | 44/63/69,8% | 26/18 |
| 44 | Приморский край | 17/17/100% | 15/2 |
| 45 | Псковская область | 5/5/100% | 2/3 |
| 46 |
Республика Адыгея |
15/15/100% | 15/0 |
| 47 | Республика Алтай | 12/36/33,3% | 8/4 |
| 48 | Республика Башкортостан | 91/235/38,7% | 89/2 |
| 49 | Республика Бурятия | 12/27/44,4% | 10/2 |
| 50 | Республика Дагестан | 15/15/100% | 12/3 |
| 51 | Республика Ингушетия | 1/7/14,2% | 0/1 |
| 52 | Республика Калмыкия | 7/15/46,7% | 7/7 |
| 53 | Республика Карелия | 7/23/30,4% | 5/2 |
| 54 |
Республика Коми |
13/13/100% | 12/1 |
| 55 | Республика Крым | - | - |
| 56 | Республика Марий Эл | 15/23/65,2% | 11/4 |
| 57 | Республика Мордовия | 106/144/73,6% | 106/0 |
| 58 | Республика Саха (Якутия) | 34/34/100% | 30/4 |
| 59 | Республика Северная Осетия - Алания | 11/11/100% | 10/1 |
| 60 | Республика Татарстан | 41/41/100% | 40/1 |
| 61 | Республика Тыва | 7/14/50% | 7/0 |
| 62 |
Республика Хакасия |
20/43/46,5% | 17/3 |
| 63 | Ростовская область | 33/33/100% | 13/20 |
| 64 | Рязанская область | 9/32/28,1% | 9/0 |
| 65 | Самарская область | 48/49/97,9% | 33/15 |
| 66 | Саратовская область | 18/33/54,5% | 10/8 |
| 67 | Сахалинская область | 21/21/100% | 12/9 |
| 68 | Свердловская область | 61/63/96,8% | 31/30 |
| 69 | Смоленская область | - | - |
| 70 | Ставропольский край | 25/80/31,3% | 24/1 |
| 71 | Тамбовская область | 50/60/83,3% | 45/5 |
| 72 |
Тверская область |
29/85/34,1% | 26/3 |
| 73 | Томская область | 8/24/33,3% | 7/1 |
| 74 | Тульская область | 18/19/94,7% | 10/8 |
| 75 | Тюменская область | 11/49/22,4% | 6/5 |
| 76 | Удмуртская Республика | 43/47/91,4% | 29/14 |
| 77 | Ульяновская область | 11/74/14,9% | 4/7 |
| 78 | Хабаровский край | 40/48/83,3% | 29/11 |
| 79 | Ханты-Мансийский автономный округ - Югра | 14/17/82,3% | 5/9 |
| 80 | Челябинская область | 43/44/97,7% | 25/18 |
| 81 | Чеченская Республика | 2/22/9,1% | 2/0 |
| 82 | Чувашская Республика | 6/6/100% | 3/3 |
| 83 | Чукотский автономный округ | 1/1,100% | 1 |
| 84 | Ямало-Ненецкий автономный округ | - | - |
| 85 | Ярославская область | 2/13/92,3% | 8/4 |
Вместе с тем, имеются и решения, в которых взаимосвязь принципа правовой определенности и коррупциогенных факторов является недостаточной для признания нормативного правового акта недействующим.
Например, в Решении № 2-9560/2013 М-8283/2013 2-1075/2014(2-9560/2013;)~М-8283/2013 2-1075/2014 от 24 февраля 2014 г. Центральный районный суд г. Волгограда (Волгоградская область) указал, что «оспаривая приведенные положения прокурором указано, что в Правилах выявлены коррупциогенные факторы, выраженные в неопределенности принятия решений по вопросам согласования проектов благоустройства в силу отсутствия нормативного регулирования, предъявляются завышенные, неопределенные, трудновыполнимые требования к лицу, имеющему намерение осуществить мероприятия по благоустройству, не определено понятие «приобъектной территории». Вместе с тем, положениями главы 24 ГПК РФ, принятыми на её основании разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, не предусмотрено возможности признания нормативного акта не действующим в связи с выявлением коррупциогенных факторов. Отсутствуют такие условия и в законодательстве о противодействии коррупции».
В настоящее время устранение коррупциогенных факторов в НПА и их проектах судами самостоятельно не осуществляется. Проекты НПА не могут являться предметом судебного разбирательства. Согласно ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:
- об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
- об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении №48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25).
Наибольшее распространение получила практика признания незаконным бездействия органов власти и обязывании провести АЭ НПА. В целом по РФ таких решений 1970, что составляет 45,4%. Данный показатель свидетельствует о массовом неисполнении Федерального закона об АЭ НПА органами местного самоуправления в РФ.
В целом проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
- Действующее процессуальное законодательство не содержит норм, стимулирующих активное участие судов в самостоятельном выявлении коррупциогенных факторов. Практика указания судами на наличие коррупциогенных факторов в мотивировочной части решений без соответствующих доводов сторон процесса носит единичный характер.
- Практика признания судами наличия коррупциогенных факторов носит распространенный характер (около 50% в среднем в большинстве субъектов РФ). При этом в подавляющем большинстве случаев инициаторами признания нормативных правовых актов недействующими в связи с наличием коррупциогенных факторов выступают органы прокуратуры, чьи заявления (административные иски с 15.09.2015) в большинстве случаев удовлетворяются судами. При этом случаи отказа судов в признании коррупциогенных факторов, наоборот, как правило, связаны с соответствующими заявлениями граждан или организаций.
- Практика устранения коррупциогенных факторов в решениях судов не носит системного характера. В тех субъектах РФ, где имеется значительное число судебных решений, как правило, свыше 80% их составляют решения по заявлениям прокуроров, которыми признаются незаконными бездействия органов местного самоуправления по непроведению АЭ НПА и их обязанию провести АЭ НПА. Данная судебная практика, по сути - «принуждение к исполнению закона об АЭ НПА» и ее наличие является свидетельством того, что при внедрении АЭ НПА не были произведены соответствующий анализ ресурсов и возможностей органов местного самоуправления по внедрению АЭ НПА.
Перспективами совершенствования участия судов в реализации законодательства об АЭ НПА, по нашему мнению, исходя из анализа, являются:
- разработка технологии активизации участия судов в снижении коррупциогенности законодательства;
- определение «новых задач» для судебной власти в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции;
- изменения и дополнения процессуальных кодексов, прежде всего КАС РФ, а также внесение изменений и дополнений ФЗ об АЭ НПА;
- изменения и дополнения Постановлений Пленумов ВС РФ.
1. Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. – М. : Издательский дом «Дело» , 2014. – 144 с.
2. Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности / В.Н. Южаков, А.М. Цирин, А.А. Ефремов. — М. : Издательский дом «Дело», 2014. – 204 с.
3. Южаков В.Н., Цирин А.М. Методики снижения (ликвидации) коррупциогенности нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2014. № 4. – С. 7–26.
4. Южаков В.Н., Ефремов А.А., Цирин А.М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2015. № 1. – С. 92–103.
