Москва, г. Москва и Московская область, Россия
В данной статье будут рассмотрены досудебный и судебный способы защиты прав иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых уполномоченными органами исполнительной власти приняты решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, за исключением случаев применения судами дополнительного административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации, а также способ получения информации о принятии таких решений.
Миграция, иностранный гражданин, оспаривание, жалоба, административный иск, иммиграционный контроль
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России. Исключения возможны только в соответствии с федеральным законом или международным договором, что установлено частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому законно находящемуся на территории России человеку право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также право свободно выезжать за ее пределы. С этим правом неразрывно связаны право на труд и неприкосновенность частной жизни. Семья находится под защитой государства, что также закреплено Конституцией РФ.
После принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (далее – Решение) иностранец, уже находящийся на территории России, обязан выехать, что может повлечь разрыв сложившихся социальных связей, разлучение с семьей и потерю работы, а учитывая длительность сроков (от 3 до 10 лет), последствия могут быть достаточно серьезными. В случае, если сам иностранный гражданин не предпринимал каких-либо противоправных действий, а Решение в его отношении принято, чтобы эффективно защитить свои права, прежде всего необходимо уяснить, в связи с чем была применена столь суровая мера административного воздействия и каким органом исполнительной власти.
Каким образом иностранный гражданин может узнать о принятом в его отношении решении о неразрешении въезда? В соответствии с «Правилами принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (далее – Правила), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.01.2015 № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (далее – Постановление), иностранного гражданина письменно информируют лишь в том случае, если его местонахождение на территории Российской Федерации известно. Иностранный гражданин может на законных основаниях состоять на миграционном учете по адресу организации-работодателя (в том числе юридическому), при этом проживая по другому адресу. Получит ли он такое уведомление – вопрос открытый.
Правила предусматривают информирование о принятых Решениях и об их отмене ФСБ России и соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы, функции которой осуществляет МВД России. С практической точки зрения, если иностранный гражданин не может предположить вероятную причину принятия Решения и его основания, то наиболее целесообразно обратиться в центральный аппарат МВД России (как орган, принимающий наибольшее количество Решений) либо ФСБ России (как орган, располагающий сведениями о принятых Решениях и осуществляющий контроль за непосредственным пересечением границы). Обратиться вправе как сам иностранный гражданин, так и его представитель, устно или письменно, на личном приеме или посредством почтового отправления, а также в форме электронного обращения, если государственным органом предусмотрен такой порядок [5]. Представителю необходимо подтвердить свои полномочия, приложив к обращению доверенность, оформленную в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, а если интересы иностранного гражданина представляет адвокат – ордер, выданный соответствующим адвокатским образованием. Обязательное нотариальное удостоверение доверенности в данном случае законодателем не предусмотрено. Ответ иностранному гражданину может быть направлен посредством обычной или электронной почты.
Важно отметить, что в отношении одного иностранного гражданина может быть принято несколько Решений по различным основаниям, как одним органом, так и несколькими – каждое должно быть оспорено в отдельности. Из опыта службы в центральном аппарате ФМС России следует, что подобные обращения наиболее эффективно адресовать непосредственно в центральный аппарат уполномоченного ведомства, используя по возможности электронный канал передачи информации. Электронные обращения позволяют сократить время на пересылку, обработку и получение ответа, не требуют оплаты почтовых расходов, отсутствуют затраты на изготовление копий документов.
Требования к обращению установлены соответствующим Федеральным законом, но исходя из специфики рассматриваемого вопроса, помимо прочего, следует максимально полно указать информацию, идентифицирующую иностранного гражданина: фамилию, имя и отчество (при наличии), дату рождения, гражданскую принадлежность, сведения о документе, удостоверяющем личность (действующем или ранее выданном), приложить его копию (как правило, в таких документах есть страница с фотографией владельца). Важно однозначно идентифицировать заявителя, чтобы получить полную информацию.
Информация об иностранных гражданах и о принятых в их отношении Решениях содержится в Центральном банке данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ) [9]. Следует отметить, что в большинстве случаев Решения принимаются на основании данных, содержащихся в ЦБДУИГ.
Иностранный гражданин располагает информацией о принятом в его отношении решении о неразрешении въезда, но с ним не согласен. Каковы основания для отмены решения? Решение о неразрешении въезда может быть отменено, если изменились конкретные обстоятельства, на основании которых оно было принято [8].
Исходя из практического опыта по рассмотрению жалоб на решения о неразрешении въезда, важную роль играют обстоятельства, связанные с самой возможностью принятия такого решения. Так, государственные органы не всегда располагают информацией
о наличии родственных связей у иностранного гражданина на территории Российской Федерации, наличии у него собственного жилья. Не всегда в электронных формах информационного учета корректно отображается информация о выданных иностранцу разрешительных документах, сроках нахождения в России, что может повлиять на обоснованность принятия решения о неразрешении въезда. При этом обязательность отмены вышеуказанного решения в случае изменения таких обстоятельств не предусмотрена, конкретных формулировок Постановление также не содержит. Одним из оснований отмены Решения может служить Конвенция о защите прав человека и основных свобод, признающая недопустимость вмешательства со стороны публичных властей в личную и семейную жизнь человека [2]. Как было отмечено ранее, ограничение права на въезд (а равно на нахождение на территории Российской Федерации) рассматривается как вмешательство в личную и семейную жизнь иностранного гражданина. В практической деятельности именно статья 8 Конвенции часто была основанием для отмены решений о неразрешении въезда, принятых ФМС России и ее территориальными органами в порядке досудебного рассмотрения жалоб.
Как оспорить принятое решение? Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод, решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Защитить или восстановить нарушенные права поможет также обращение, направленное в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон). Просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов – жалоба – подлежит обязательному рассмотрению. Таким образом, существуют два пути отмены принятого решения о неразрешении въезда: досудебный и судебный.
Рассмотрим досудебный порядок. Как следует из рассмотренного выше Постановления, федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия по ограничению прав иностранных граждан непосредственно или через свои территориальные органы. Следовательно, с жалобой на решение
о неразрешении въезда иностранный гражданин может обратиться
в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, принявший такое решение, либо в центральный аппарат такого органа. Если жалоба территориальным органом не удовлетворена, то сохраняется возможность обратиться в центральный аппарат федерального органа исполнительной власти, в котором вышестоящие должностные лица проведут повторную проверку обоснованности ранее принятого решения.
В соответствии с Законом, срок рассмотрения каждого из вышеуказанных обращений составляет месяц без учета времени, необходимого на пересылку и регистрацию. Не будет ли пропущен срок, в течение которого иностранный гражданин имеет право обжаловать решение о неразрешении въезда в суд? Нет, не будет.
Исходя из практического опыта, более целесообразно обращаться непосредственно в центральный аппарат органа исполнительной власти, который принял решение. Так, большая часть подобных обращений, направленных в ныне ликвидированный Департамент
по организации работы с иностранными гражданами Управления
по организации контрольно-надзорной деятельности ФМС России, рассматривалась по существу данным подразделением, случаи перенаправления обращений и затягивания сроков рассмотрения были редкими.
Рассмотрим судебный порядок. Что делать, если жалобы не принесли желаемого результата? В таком случае восстановить нарушенные права может суд.
С 15 сентября 2015 г. Решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию может быть оспорено в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ). Статья 4 КАС РФ гарантирует каждому право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Часть 4 указанной статьи отдельно оговаривает право на такое обращение со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства.
Административные дела об оспаривании решений о неразрешении въезда подсудны районному суду по месту нахождения органа, принявшего такое решение, и рассматриваются им в качестве суда первой инстанции [3]. Срок подачи административного искового заявления составляет три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов – общее правило, установленное статьей 219 КАС РФ. Вместе с тем пропуск срока не станет поводом для отказа в принятии искового заявления, а причины пропуска будут выяснены в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Следует отметить, что часть 6 данной статьи прямо определяет несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы органом или должностным лицом как уважительную причину пропуска срока обращения в суд, который будет восстановлен.
Сторонами дела выступят административный истец и административный ответчик. Иностранные граждане в рамках административного процесса имеют право вести дела в суде лично или через представителей, которыми могут быть адвокат или иное лицо. Адвокат подтверждает свои полномочия документами, удостоверяющими статус, и ордером. Иному лицу требуется представить документ о высшем юридическом образовании и доверенность, удостоверенную нотариально или в порядке, установленном частью 8
статьи 57 КАС РФ.
Административный ответчик – «лицо, к которому предъявлены требования по спору, возникшему из административных или иных публичных правоотношений» [3], а в случае оспаривания решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию – орган исполнительной власти, принявший такое решение, либо его территориальный орган [3]. Следует отметить, что Кодекс административного судопроизводства предусматривает процессуальное соучастие, т.е. административных ответчиков может быть несколько, а также замену ответчика в случае, если исковое заявление подано не к тому лицу.
Особое внимание обратим на процессуальное правопреемство, предусмотренное статьей 44 КАС РФ. Значительная часть решений
о неразрешении въезда принята Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами, которая в 2016 г. упразднена. Правопреемником в данном случае будут Министерство внутренних дел Российской Федерации и его соответствующие территориальные органы.
Законодателем предусмотрена возможность применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений и действий государственного органа, что установлено статьей 223 и Главой 7 КАС РФ. Такая защита может быть осуществлена по заявлению административного истца или его представителя и выражена в приостановке полностью или в части действия оспариваемого решения, в запрете совершения определенных действий со стороны заинтересованного государственного органа. По нашему мнению, практика применения этих положений Кодекса должна стать предметом отдельного рассмотрения и изучения.
Результатом судебного разбирательства могут быть два вида решений, предусмотренных статьей 227 КАС РФ:
- об удовлетворении полностью или в части заявленных требований
- о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными;
- об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В первом случае административный ответчик обязан устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.
Решениями о неразрешении въезда в Российскую Федерацию серьезно ограничивают права иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся как в России, так и за ее пределами. Далеко не в каждом случае принятие таких решений целесообразно и обоснованно, а заочный порядок принятия при необязательности информирования лица лишь усугубляет ситуацию. При принятии решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию обязательно должны учитываться положения международных правовых актов, в частности Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Для эффективной защиты нарушенного права на въезд и нахождение на территории Российской Федерации иностранный гражданин должен знать, каким государственным органом ограничены эти права, по каким основаниям вынесено решение о неразрешении въезда. С этой целью он вправе обратиться в уполномоченный орган в установленном порядке.
Иностранный гражданин вправе оспаривать решение о неразрешении въезда самостоятельно либо через представителя. В рамках досудебного оспаривания представителем может быть любое лицо, которому иностранный гражданин доверил такое право в установленном порядке.
В рамках судебного оспаривания представлять интересы иностранного гражданина может лишь лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Досудебный порядок оспаривания решений более быстрый и доступный, особенно при использовании электронных каналов передачи информации. При этом законодателем не предусмотрена обязательность отмены решения о неразрешении въезда по результатам рассмотрения обращения, направленного в таком порядке.
Судебный порядок не предполагает обязательности досудебного оспаривания, но требует больших временных затрат. При этом иностранному гражданину, находящемуся за пределами России, может потребоваться представитель для ведения дел в суде. Вместе с тем судебный порядок разрешения спора позволяет более полно и всесторонне оценить ситуацию, применив принцип состязательности сторон.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=2875 (дата обращения 08.01.2017).
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=30222 (дата обращения 08.01.2017).
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=194036 (дата обращения 08.01.2017).
4. Федеральный закон № 54-ФЗ от 30 марта 1998 года «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18263 (дата обращения 08.01.2017).
5. Федеральный закон от 02.05.2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 03.11.2015) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999 (дата обращения 08.01.2017).
6. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 06.07.2016, с изм. от 20.10.2016) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191870 (дата обращения 08.01.2017).
7. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016) // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191888 (дата обращения 08.01.2017).
8. Постановление Правительства РФ от 14.01.2015 № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» (вместе с «Правилами принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства») // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=174204 (дата обращения 08.01.2017).
9. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2005 года № 186 «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // справочно-правовая система «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52759 (дата обращения 08.01.2017).
