Киев, Украина
В статье исследуются вопросы субъектов публичного финансового контроля. Особое внимание уделяется субъектам контроля в сфере денежного обращения. Приводится группирование рассматриваемых субъектов. Предлагается авторское определение понятия «субъект финансового контроля в сфере денежного обращения».
денежное обращение, контроль, финансовый контроль, субъект, публичная финансовая деятельность.
Финансовый контроль и его осуществление в сфере денежного обращения невозможно без четко определенных субъектов контроля, имеющих соответствующие полномочия на его проведение с одной стороны, а также определенного круга подконтрольных субъектов – с другой.
Вопросы правового статуса отдельных субъектов финансового контроля были предметом исследований ряда ученых, среди которых: Л.А. Савченко, Е.Ю. Грачева, С.О. Шохин, О.А. Музыка-Стефанчук, А.А. Лукашев, Я.В. Былинин, Л.А. Хомутенко, Д.Л. Зима, А.А. Сурдина, Н.Д. Пагосян, Е.Е. Фролова и др. При этом, в зависимости от предмета их научного интереса, ими рассматривались органы, осуществляющие финансовый контроль в той или иной сфере публичной финансовой деятельности, среди которых – Счетная палата, Национальный банк Украины, органы Государственной фискальной службы Украины, Государственной казначейской службы Украины, Государственной финансовой инспекции Украины, Аудиторская палата Украины, Государственный комитет финансового мониторинга, другие государственные органы, негосударственные организации, независимые аудиторы, также соответствующие службы предприятий, учреждений, организаций, основной функцией которых является осуществление финансового контроля. Однако отдельных исследований субъектов финансового контроля в сфере денежного обращения в Украине не проводилось.
Так, субъекты финансового контроля, по мнению профессора Л.А. Савченко, – это государственные органы, учреждения и организации, их структурные подразделения, органы местного самоуправления, а также отдельные лица, которые в соответствии с действующим законодательством наделены контрольными функциями по: формированию публичных денежных фондов, их распределении и использовании; управлению государственным или коммунальным имуществом. При этом она вполне справедливо отмечает, что ни нормативно-правовые акты, ни учебная или научная литература не содержат четкого перечня субъектов финансового контроля [6, c. 44]. Подконтрольный субъект – это предприятия, учреждения, организации, государственные органы, органы местного самоуправления, их структурные подразделения и т.д., участвующие в формировании, распределении и использовании публичных денежных фондов, управлении государственным или коммунальным имуществом [6, c. 51].
Подобного подхода придерживается и Д.Л. Зима, по которому акцентирование внимания на определениях понятия «финансовый контроль», в которых речь идет именно о субъектах контроля и на том, на что направлены контрольные действия, позволило уточнить определение понятий «контролирующие субъекты» – это государственные органы и негосударственные организации, органы местного самоуправления, специальные службы предприятий, учреждений, организаций, образованных владельцами или органами управления и уполномоченные на осуществление контроля. Подконтрольные субъекты – это предприятия, учреждения, организации, государственные органы, органы местного самоуправления и т.п., на которые распространяются полномочия контролирующих субъектов [3, с. 192].
Академик Л.К. Воронова также отстаивает указанную выше позицию, указывая на то, что в контрольных правоотношениях субъекты имеют разные цели и задачи. Одна группа субъектов – это контролирующие органы, выполняющие свои функции в интересах государства, органы местного самоуправления или другие, созданные государством органы. Эта группа субъектов – контролирующих органов – наделена властными полномочиями для достижения целей контроля. Вторая группа – подконтрольные субъекты, обязанные предъявить все необходимые для проведения контрольных действий документы, другие объекты и понести юридическую ответственность за нарушение государственных требований, содержащихся в законодательстве [1, с. 86]. Аналогично, Е.Ю. Грачева считает, что контрольные правоотношения представляют собой правовую связь между контролирующими и подконтрольными субъектами с целью создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечении эффективности правового регулирования, восстановлении состояния законности и правопорядка в случае их нарушения [2, с. 135].
Ученый А.Н. Козырин, рассматривая субъектную составляющую механизма, например, валютного контроля, также указывает на то, что все участники правоотношений данного типа могут быть разделены на контролирующих субъектов и лиц, деятельность которых является объектом контроля [4, с. 22, 35].
Соответственно следует признать, что субъекты финансового контроля, в т.ч. в сфере денежного обращения, могут быть разделены на контролирующих и подконтрольных. Однако в этом случае закономерным является вопрос о составе каждой из групп данных субъектов.
Высшим органом финансового контроля в Украине является Счетная палата, которая действует в соответствии с Законом Украины «О Счетной палате» от 11.07.1996 г., и особый статус которой как органа государственного органа финансового контроля специальной конституционной компетенции обращали внимание как отечественные, так и зарубежные исследователи.
Непосредственно финансовый контроль и реализация соответствующей контрольной государственной политики в этой сфере возложена на Государственную финансовую инспекцию Украины, действующую в соответствии с Законом Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля в Украине» от 26.01.1993 г. и Положением о Государственной финансовой инспекции Украины от 23.04.2011 г., наряду с которой осуществляют свою деятельность и другие контролирующие субъекты.
Таким образом, в отношении субъектов финансового контроля в целом в финансовой сфере есть определенная согласованность и системность. Однако этого нельзя сказать о финансовом контроле в сфере денежного обращения. Так, контроль как функция государства в сфере экономической деятельности общества в целом следует отличать от контроля за денежным оборотом в силу следующих причин: 1) контроль за денежным обращением осуществляется не только специально уполномоченными органами, но и другими органами, управленческими структурами; 2) денежный оборот в значительной степени контролируется путем установления ограничений запретов или разрешительных процедур, чем мерами административной ответственности или ответственности последующего характера; 3) целью контроля за денежным оборотом служат особые макроэкономические характеристики, а не финансовая дисциплина в рамках одной организации или региона [7, с. 12]. В свою очередь, М.С. Першин указывает, что система органов финансового контроля за денежным оборотом состоит из двух уровней. Низкий уровень представлен коммерческими банками, непосредственно осуществляющих контрольные мероприятия относительно подконтрольных физических и юридических лиц, осуществляющих операции с денежными средствами. Верхний уровень представлен компетентными органами государственной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о денежном обращении только относительно коммерческих банков. То есть верхний уровень контролирует нижний уровень контроля, но не осуществляет контрольные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов [5, с. 25]. Отметим, что особенность финансового контроля в сфере денежного обращения заключается в необходимости обеспечения его якобы на двух уровнях:
– в государстве в целом (предполагает контроль за денежной массой, эмиссией денежных знаков, макроэкономическими показателями и т.п.);
– контроль на уровне отношений между субъектами хозяйствования, в отношении которых применяются соответствующие нормативно определенные правила денежного обращения и расчетов.
Первый уровень имеет якобы общегосударственный характер и поэтому, прежде всего, касается НБУ, в рамках реализации денежно-кредитной политики осуществления контроля за ее проведением (ст. 8 и 9 Закона Украины «О Национальном банке Украины» от 20.05.1999 г.). Согласно ст. 30 и 44 Закона Украины «О Национальном банке Украины» и нормами Декрета Кабинета Министров Украины «О системе валютного регулирования и валютного контроля» от 19.02.1993 г. № 15-93 участвует в контроле экспорта и импорта капитала и проведении валютных операций. А также осуществляет банковский надзор – система контроля и активных упорядоченных действий, направленных на обеспечение соблюдения банками и другими лицами, в отношении которых он осуществляет надзорную деятельность законодательства Украины и установленных нормативов, в целях обеспечения стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов банка.
Государственные органы непосредственно взаимодействуют с НБУ в контрольной деятельности в сфере денежного обращения. Среди которых: Государственная служба финансового мониторинга (направляет свою деятельность на предотвращении и противодействии легализации доходов полученных преступным путем), Министерство финансов Украины (реализует политику в сфере государственного финансового контроля), Государственная фискальная служба Украины (контролирует сферу осуществления расчетов в иностранной валюте, правильность осуществления платежей, кассовых операций, перемещения валюты и валютных ценностей). При этом данные органы действуют как на общегосударственном уровне, реализуя соответствующую политику в сфере денежного обращения, так и на уровне межсубъектных отношений субъектов хозяйствования, которых они контролируют.
Аналогичный момент можно наблюдать и в деятельности НБУ, который, выступая общим контроллером сферы денежного обращения, также непосредственно опускается на уровень отдельных банков, которых контролирует.
Контроль на уровне отношений между субъектами хозяйствования осуществляется с привлечением, прежде всего, банковских учреждений, действующих в соответствии с Законом Украины «О банках и банковской деятельности» от 07.12.2000 г. и контролирующих проведение банковских операций их клиентами участвуют в финансовом мониторинге и контролируют кассовые операции. В данном случае НБУ, оставаясь центральным звеном в системе денежного обращения, якобы делегирует соответствующие полномочия, так как ввиду практически неограниченное количество подконтрольных субъектов, исключенной является возможность осуществления эффективного финансового контроля в сфере денежного обращения любым государственным.
Не следует оставлять без внимания и вопросы негосударственного финансового контроля, органами которого в сфере денежного обращения являются, прежде всего, аудиторские фирмы, действующие в соответствии с Законом Украины «Об аудиторской деятельности» от 22.04.1993 г. При этом, к субъектам финансового контроля в сфере денежного обращения следует относить непубличных субъектов такого контроля в виде физических и юридических лиц, не наделенных официальным правом такого контроля, а осуществляют его только в пределах своей собственной деятельности, без соответствующих правовых предписаний для этого. Такие субъекты контроля, на наш взгляд, скорее осуществляют деятельность из общего контроля своей деятельности (наличия и порядка использования денежных средств, ценных бумаг, банковских металлов и т.д.) и выступают общими подконтрольными, а не контролирующими субъектами. При этом, данные полномочия существуют у них просто в связи с общим правом, а не отдельно определены в законодательстве. Вместе с тем, не следует исключать из круга субъектов финансового контроля лиц, имеющих такое право согласно нормам или требованиям действующего законодательства. В частности, это руководители предприятий, главные бухгалтеры, ревизионные органы субъектов хозяйствования и т.п.
Стоит также обратить внимание на изменение статуса контролирующего и подконтрольного субъекта в сфере денежного обращения. В частности, органы финансового контроля, прежде всего, банковские учреждения, могут выступать одновременно как контролирующими, так и подконтрольными органами. Первыми они являются по отношению к своим клиентам, осуществляющих определенные денежные операции, а вторыми – по отношению к НБУ, который осуществляет контроль за их деятельностью. Подобный порядок можно наблюдать и по аудиторской деятельности, когда аудиторы сами, осуществляя контроль, также подконтрольны государственным органам.
Таким образом, субъектам финансового контроля в сфере денежного обращения свойственны следующие признаки: 1) наличие специальной контрольной компетенции в сфере денежного обращения, которая определена действующим законодательством; 2) возможность пребывания в статусе как контролирующего, так и подконтрольного субъекта в зависимости от конкретных обстоятельств в отношениях денежного обращения; 3) наличие двухуровневого контроля с соответствующей принадлежностью органов контроля к каждому из уровней; 4) особый статус НБУ, который одновременно может осуществлять финансовый контроль на двух уровнях; 5) комплексность осуществления финансового контроля целым рядом органов, объясняется невозможностью охвата любым органам всех сфер денежного обращения; 6) сочетание контрольной деятельности государственных и негосударственных органов, в целом обеспечивают осуществление публичного финансового контроля.
Учитывая данные признаки, а также понятие финансового контроля и субъекта финансового контроля, приведенные нами выше, можно сформулировать следующее определение субъекта финансового контроля в сфере денежного обращения – это государственный или негосударственный орган, который в соответствии с действующим законодательством является уполномоченным органом по контролю за денежным оборотом в целом или в его отдельной сфере, который вместе с другими органами контроля образует комплексную его систему, при этом может находиться как в качестве контролирующего, так и подконтрольного субъекта.
1. Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник / Л.К. Воронова. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – 448 с.
2. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е.Ю. Грачева. – М.: Юриспруденция, 2000. – 192 с.
3. Зима Д.Л. Теоретико-правові питання координації державного фінансового контролю: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Д.Л. Зима. – К., 2008. – 206 с.
4. Козырин А.Н. Валютный контроль внешнеторговой деятельности / А.Н. Козырин. – М.: Новый юрист, 1998. – 157 с.
5. Першин М.С. Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / М.С. Першин. – М., 2003. – 270 с.
6. Савченко Л.А. Правовi основи фiнансового контролю : навч. посiб. / Л.А. Савченко. – К.: Юрiнком Iнтер, 2008. – 504 с.
7. Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: автореф. дисс. … докт. юрид. наук: 12.00.14 / Е.Е. Фролова. – М., 2011. – 54 с.
