Самара, Самарская область, Россия
В статье рассматривается создание и закрепление нового правового института – государственно-частное партнерство (муниципально-частное партнерство). Определяется ключевая роль указанных процессов в экономическом развитии государства. Обосновывается принадлежность указанного института к финансовому законодательству, в частности к нормам, регулирующим инвестиционные правоотношения. Проводится сравнительный анализ инвестиционных правоотношений и правоотношений, формирующихся в рамках государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнёрства), который приводит к выводу о единой правовой природе указанного института.
государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, инвестиционная деятельность, финансовое законодательство, комплексная подотрасль.
Закрепление в России в начале 90-х годов разнообразных форм собственности и равноправных отношений между субъектами хозяйственной и предпринимательской деятельности положило начало возникновению новых отраслей и институтов российского законодательства, в т.ч. и инвестиционного [2]. Указанные принципы были закреплены впоследствии в нормах Конституции РФ [1], федеральных законов, иных нормативных актов.
Так, инвестиционным законодательством «допускалось объединение средств инвесторами для осуществления совместного инвестирования» вне зависимости от форм собственности (частной или государственной). Инвесторами закон определял «субъектов инвестиционной деятельности, осуществляющих вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающих их целевое использование». В качестве инвесторов, как было установлено законодательством того времени, могли выступать, помимо частных инвесторов граждан, предприятий, предпринимательских объединений и других юридических лиц; иностранных физических и юридических лиц, государств и международных организаций – «органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами» [3].
При подведении итогов социально-экономического развития страны на заседании Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г. появившиеся на практике не запрещенные законодательством механизмы частно-государственного партнерства, для инвестиционных целей на политическом и государственном уровне признаны «одним из основных направлений формирования инвестиционного ресурса», как одного из элементов комплексной системы финансовых институтов». В таком понимании они вошли в разработанную в 2008 г. стратегическую Концепцию долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. [8].
При отсутствии в тот период времени федерального законодательного регулирования механизмов частно-государственного партнерства, возникли совместные инвестиционные проекты публичных и частных партнеров на региональном и местном уровнях. Большинство законодательных органов субъектов Российской Федерации в таких условиях разработали и приняли нормативно правовые акты о ГЧП, составивших в настоящее время законодательную базу регулирования «формирования инвестиционного ресурса»[8] на региональном и муниципальном уровне.
Фактически с этого же периода возникла научная дискуссия о формировании правовых основ в рамках федерального законодательства нового экономического явления – публично-частное партнерство.
Большинство исследований данной тематики до 2009 г. разрабатывалось «экономистами, существовали лишь отдельные работы в юридической науке». Ученые юристы первоначально рассматривали «государственно-частное партнерство в аспекте взаимодействия международного и внутригосударственного права, как реализацию функций Российского государства», а также «в рамках предпринимательского права как вида инвестиционной деятельности» [10].
Однако, следует согласиться с выводами, сделанными учеными юристами, представленными в результате дискуссии, проводимой Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, в рамках работы Круглого стола, посвященного обсуждению положений, указанных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития, проведенного 21 мая 2008 г. на тему «Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы» [11].
Из выводов ведущих российских юристов следовало, что среди исследователей экономистов сформировалось понимание государственно-частного партнерства как «формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств», как «формы привлечения денежных средств, с одной стороны – государства, а с другой – коммерческих структур» [11].
Однако для юридической науки «проблема ГЧП является одной из важнейших», прежде всего, «в связи с возникновением новой картины взаимоотношений централизованного управления и децентрализованной экономической и социальной деятельности», которые имеют отношение к теории государства и права», к гражданскому, административному и финансовому праву» [11].
Очевидно, законодательное регулирование деятельности публичного и частного субъектов нового явления лежит в комплексной сфере правоотношений.
Естественно данное явление требует своего дефинитивного определения с позиции науки теории государства и права, разрабатывающей систему понятий не только для «себя», но и для всей юридической науки и выступающей своего рода ее азбукой, фундаментом. Кроме того, определения своего места в системе отраслей, прежде всего, финансового, административного и гражданского права, а также согласования принятых и принимаемых норм с нормами иных отраслей права и законодательства.
В системе финансового права инвестиционное право в настоящее время обоснованно признается «комплексной подотраслью».
В связи с чем, напомним, что в 2006–2008 гг. появившиеся на практике механизмы частно-государственного партнерства, для инвестиционных целей на политическом и государственном уровне признаны «одним из основных направлений формирования инвестиционного ресурса», как одного из элементов комплексной системы финансовых институтов» [8].
Поэтому следует признать «новую картину взаимоотношений централизованного управления и децентрализованной экономической и социальной деятельности» [11] поименованных в действующем законодательстве государственно-частным, муниципально-частным партнерством, разновидностью качественно однородных общественных отношений в сфере инвестиционного права.
Учитывая то, что эти общественные отношения урегулированы обособленными группами взаимосвязанных между собой юридических норм, включенных в законодательные акты на федеральном [7] и региональном уровне полагаем значимым выделить их в качестве нового института инвестиционного права, являющегося, в свою очередь, комплексной подотраслью финансового права.
Основой же законодательного регулирования данного вида общественных отношений следует считать комплексную инвестиционную подотрасль финансового законодательства, имеющую свои специфические способы и методы регулирования, защищающие, в первую очередь, государственную собственность и обеспечение достаточного частного инвестирования для исполнения государственных социально значимых задач, а также достижения положительного социального эффекта.
В настоящее время высокая востребованность рассматриваемой формы взаимоотношений государства и частного партнера привела к разработке проекта Основ законодательного регулирования ГЧП на федеральном уровне, который внесен в Государственную Думу в 2013 г. и принят в результате активной дискуссии в течение двух лет, 13.07.2015 г. [7].
Однако, вступил в законную силу указанный федеральный закон еще спустя два года 1 января 2017 г. В этот период времени продолжалось его обсуждение и в него вносились изменения. Всего с 2015 г. федеральный закон принимался в четырех измененных редакциях. Исключение составили ст. 46, вступившая в силу с момента опубликования федерального закона. Кроме того, ранее принятые нормативные правовые акты субъектов федерации и муниципальные правовые акты в сфере муниципального и государственного частного партнерства, согласно новому закону, признаны действующими и подлежат приведению в соответствие с положениями вновь принятого закона до 1 января 2025 г.
С 1 января 2025 г. муниципальные и региональные нормативные правовые акты будут применяться в части, не противоречащей положениям этого нормативно-правового акта.
Итак, с принятием указанного закона на федеральном уровне официально признана относительно новая форма взаимодействия публичной власти и частного бизнеса в России. Общественные отношения, в данной сфере деятельности, регулируемые с 2004 г. отдельными законодательными актами субъектов федерации, обрели свою федеральную законодательную регламентацию и новую форму в виде государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Однако редакция принятого и вступившего в законную силу нормативно-правового акта лишь продублировала многие положения региональных законов о порядке гражданско-правового регулирования новых экономических отношений частных и публичных партнеров, оставив все региональные законы в силе. Представляется, что необходимо все-таки принять такой закон в качестве «Основ законодательства», определив только основные рамочные положения для субъектов федерации и муниципалитетов. Полагаем, что основы регулирования новых общественных отношений должны определяться в виде норм, регулирующих инвестиционную деятельность частного и публичного партнера на императивной основе со стороны публичного партнера и добровольного участия частного партнера в инвестировании, получающего достаточные возможности и долгосрочные гарантии для исполнения подписанного соглашения, а также прибыль.
Как известно, необходимость создания такой формы взаимной интеграции интересов была вызвана несколькими существенными причинами. Во-первых, решением актуальных социальных задач. Во-вторых, перераспределением бюджетных средств и привлечением частного капитала для решения вышеуказанных социальных задач. В-третьих, расширением возможностей финансирования различных новых социальных проектов с участием частного бизнеса и гарантией государства.
В условиях современного финансового кризиса следует говорить о потребности трансформации вышеуказанных причин в триединую задачу, при решении которой будет достигнут как экономический, так и социальный положительный эффект. Вместе с тем сохранение и более рациональное расходование бюджетных средств является вопросом, который не единожды обсуждался на различных уровнях государственной власти.
Концентрировано данные выводы были заложены еще в пояснительной записке к проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в российской федерации», где констатировалось, что: «В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций – проекты государственно-частного партнерства» [9].
В принятом федеральном законе целью и предметом его регулирования также определено «создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления» [7].
Обращаясь к законодательному регулированию данного вопроса, следует отметить, что существуют множественные законодательные акты, которые в той или иной степени регулируют правоотношения в системе государственно-частного партнерства, о чем ранее уже было сказано. Это, прежде всего, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства, подлежащие приведению в соответствие с положениями рассматриваемого Федерального закона до 1 января 2025 г. Кроме того, федеральные законы, в которых стороной государства являются также частные партнеры [4, 5, 6].
Вместе с тем, следует отметить, что существует действующий Закон «О концессионных соглашениях», который до подписания нового закона о ГЧП являлся единственным базовым федеральным нормативным правовым актом ГЧП.
Однако, отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий, прав и законных интересов сторон концессионного соглашения изъяты из предмета регулирования нового закона. Они обозначены законодателем в новом законе как регулируемые федеральным законом «О концессионных соглашениях» [7]. При этом в ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ законодатель определил, что концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами и вместе с тем указал, что к отношениям сторон концессионного соглашения применяются правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении.
Одновременно в ч. 1 ст. 2, рассматриваемый новый федеральный закон предусматривает, что законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского, Бюджетного, Земельного, Градостроительного, Лесного, Водного, Воздушного кодексов РФ и состоит из самого вновь принятого закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов [7]. Следует отметить, что в исчерпывающем перечне отсутствует инвестиционное законодательство, а из финансового законодательства выделено второй очередью лишь бюджетное законодательство.
Здесь следует вновь обратиться к ч.1 ст.1 ФЗ № 224-ФЗ, где указано, что целью и предметом его регулирования является:
1) создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации;
2) повышение качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Из чего следует, что регулируемые законом общественные отношения, как видится из ч. 1 ст. 1 вышеуказанного закона, лежат в двух плоскостях сферы деятельности государства:
Во-первых, деятельности публичного партнера в сфере создания правовых условий для привлечения инвестиций в экономику России. Эту деятельность необходимо отнести к финансовой, инвестиционной деятельности государства, регулирование которой возможно лишь в императивной форме. Так как одним из объектов соглашения со стороны публичного партнера всегда является неотчуждаемая государственная собственность, как возникающая в процессе создания, реконструкции, так и эксплуатируемая и технически обслуживаемая, а также в некоторых случаях временно передаваемая с обременением частному партнеру с условием возврата [7].
Причем публичный партнер наделен в этом случае императивными полномочиями «включения в соглашение предусмотренных настоящей ст. обязательных элементов соглашения и определения последовательности их реализации» [7]. В этом случае представляется невозможным оспаривание в суде одной из сторон соглашения о государственной собственности на объект отчуждения, невыполнения частным партнером своих обязательств и т.п. Однако такое обжалование возможно, если признавать такое соглашение заключенным в рамках гражданско-правовых отношений, что нарушает конституционные нормы о не отчуждаемости государственной собственности. Так, п. д) ст. 71 Конституции РФ говорится, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею.
Во-вторых, деятельность публичного партнера в сфере повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления может осуществляться в плоскости гражданско-правовых отношений и регулироваться диспозитивными нормами, т.е. может выполняться в виде создания условий заинтересованности частного партнера в заключении соглашения или как указано в ч. 3 ст.3 Закона, гражданско-правового договора.
Что касается второго направления законодательного регулирования отношений в сфере ГЧП, то оно достаточно полно регламентировано гражданско-правовыми нормами, включенными в законодательный акт, и имеет своей основой диспозитивные нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующего любые добровольные договорные отношения, базирующиеся на включенных в Закон гражданско-правовых нормативных принципах [7].
Эти нормы нового закона также базируются на объединении ресурсов и распределении рисков сторон партнерства, которые реализуются на основе соглашений о партнерстве. Но в этом случае, как и при любых диспозитивных гражданско-правовых отношениях их нарушение сторонами могут быть оспорены в суде. При этом представляется возможным оспаривать любые гражданско-правовые договоренности, кроме принадлежности государственного имущества, его порчи, причинения ущерба государственным интересам и т.п.
Кроме того, в новом законодательном акте указаны основные дефиниции, понятия, принципы партнерства, требования к частному партнеру, объекты соглашения о партнерстве и т.п. элементы соглашения сторон.
В законе также подробно урегулированы отношения, возникающие в связи с заключением, исполнением и прекращением соглашения о партнерстве, гарантии прав и законных интересов сторон, определяется минимальный срок соглашения три года
Однако эти нормы также в основном базируются на нормах гражданского законодательства, регулирующих отношения в области заключения договоров, соглашений.
Вместе с тем, установлены полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, на досрочное расторжение договора в одностороннем порядке и др. властные полномочия), а также предусмотрены права публичного партнера на осуществление контроля за исполнением соглашения.
Эти полномочия вместе с полномочиями публичного партнера в сфере создания правовых условий для привлечения инвестиций в экономику России, являются новыми в договорных отношениях и их следует отнести к предмету регулирования финансовыми и инвестиционными нормами действующего законодательства.
Представляется, что основой правового регулирования этих современных экономических отношений между государством и бизнесом являются нормы финансового законодательства и его комплексной подотрасли, инвестиционного законодательства, а существующие нормативно-правовые акты субъектов федерации о ГЧП необходимо рассматривать как подтверждение данного факта.
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2014.- N 31, ст. 4398.
2. О предприятиях и предпринимательской деятельности: Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР.- 1990.-№ 30, ст. 418.
3. Об инвестиционной деятельности в РСФСР: Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 (ред. от 19.07.2011) //Ведомости СНД и ВС РСФСР.- 18.07.1991.- N 29, ст. 1005;Бюллетень нормативных актов.- 1992.- N 2-3.
4. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О концессионных соглашениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2005.- N 30 (ч. II), ст. 3126; Рос.газ. – 2005. – 26 июля; Парламентская газета. – 2005. – 05 августа.
5. Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 200- N 30 (ч. II), ст. 3127; Рос.газ. - 200– 27 июля; Парламентская газета. – 200– 03 августа.
6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. - N 14, ст. 1652; Рос.газ. – 2013. – 12 апреля.
7. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Рос. газ. – 2015. – 17 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2015. - N 29 (часть I), ст. 4350.
8. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 200- N 47, ст. 5489.
9. Распоряжение Правительства РФ от 12 марта 2013 г. № 331-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. - N 11, ст. 1157.
10. Ефремов А.А. Оценка эффективности публично-правового регулирования государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс]// Публично-правовые исследования (электронный журнал). – 2013. – N 2. – {Консультант плюс}
11. Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы [Текст] / М.А. Хатаева, А.М. Цирин // Журнал российского права. – 2008. – N 10. – С. 156–166.
