В статье анализируются дискуссионные вопросы формирования правовых систем субъектов Российской Федерации в условиях стремительного развития федеративных отношений. Предлагается в рамках внутрифедеральных правовых систем сформировать эффективный механизм реализации полномочий центра и регионов, что может способствовать укреплению единства федеративного государства.
правовая система, правовые системы субъектов РФ, полномочия, самостоятельность, законодательная компетенция, механизм реализации полномочий, региональное законодательство
Реализация принципа федерализма в современной России столкнулась с большими трудностями. Вполне резонно, что в первую очередь они касаются теории и практики создания внутрифедеральных правовых систем. Среди возникших вопросов отметим следующие: правомерно ли в субъектах Российской Федерации создавать правовые системы? являются ли они полноценными правовыми образованиями? какова степень их самостоятельности? имеют ли они признаки правовой системы?
Отвечая на поставленные вопросы, подчеркнём, что в отечественной истории права на законодательном уровне не было подобных прецедентов. В дореволюционный период Российская империя, как известно, была унитарным государством. Её правовая система формировалась при отсутствии федерализма. Однако власти широко использовали практику «автономного правового регулирования». Так, многие национальные образования – Царство Польское, Прибалтика, Финляндия, Бессарабия, некоторые регионы Сибири, Дальнего Востока, Севера – принимали свои законодательные акты, которые входили в Свод Законов Российской империи. Как отмечает С.В. Кодан, в XIX в. правовая жизнь России осуществлялась на уровнях общеимперского и регионального законодательства. Последнее широко опиралось на обычное право, признаваемое государством в качестве источника норм права. При этом родовые органы коренных народов Сибири и Севера самостоятельно рассматривали юридические дела, кроме наиболее тяжких уголовных преступлений и гражданских дел, по которым не было достигнуто приемлемых решений на уровне родового органа. Подобная практика способствовала интеграции обычно-правового регулирования с законодательной системой России [1. С. 63–64]. В результате формировался эффективный механизм реализация законотворческих полномочий центра и регионов. Как показывает анализ, официальное включение в российское право региональных актов благоприятно воздействовало на общенациональную правовую систему, если не допускалась дискриминация регионального (национального) права в пользу общенационального либо международного права.
Однако под воздействием внешних и внутренних факторов к середине XIX в. в развитии правовой системы России наметился курс на жёсткую централизацию, что неизбежно вело к отчуждению центральной власти от духовной сущности правового уклада регионов, образованию пробела в развитии правовой культуры российских территорий. Распад Российской империи и образование на её территории республик, желавших (либо не желавших) войти в состав России на правах самопровозглашённых национальных государств, начался сразу после Февральской революции. Первой отделилась Польша, что официально признавалось Временным правительством, затем – Финляндия, получившая сначала автономию, но не удовлетворившись этим, стала строить независимое государство. Тогда же о создании автономной республики в составе федеративной Российской республики заявила Украина, а когда переговоры с Временным правительством зашли в тупик, она объявила о своей независимости. Одновременно о своей независимости объявили Кубанское государство, Союз горцев Северного Кавказа и Дагестана, Белоруссия, Башкортостан. В июле 1918 г. о независимости объявило Сибирское правительство. В этот период независимыми стали Литва, Латвия, Эстония, Грузия, Армения, Азербайджан.
Как видим, распад унитарного государства и возникновение на его месте автономных и независимых республик подтверждает, что Россия была «обречена» стать федеративной республикой (независимо от прихода к власти большевиков). Учредительное собрание 6 (19) января 1918 г. провозгласило Российскую Демократическую Федеративную республику.
Советский тип государственного устройства представлял собой принципиально иное государство – добровольный союз республик, политическую основу которого составляли советы, экономическую основу – единая социалистическая собственность, управленческую основу – принцип демократического централизма. Все 15 союзных республик были суверенными, имели право выхода из Союза, формировали высшие органы государственной власти и своё законодательство, в том числе уголовное, отражавшее национальную специфику. Такие республики, как Украина и Белоруссия, были постоянными членами Совета Безопасности ООН. Кроме того, 20 республик имели статус автономных и входили в соответствующие союзные республики (подавляющее большинство входило в РСФСР по принципу «республика в республику»). На этом основании автономные республики не имели своего республиканского законодательства (пользовались законодательством союзной республики). Однако они принимали свою конституцию, иные нормативные правовые акты и в рамках автономии выстраивали отношения с союзными органами власти. Малочисленные национальные образования имели статус автономных округов либо областей. Что касается краёв, областей и других административных образований, то они в правовом отношении были территориальными административными единицами союзной республики и в рамках своих полномочий наделялись правом принимать нормативные и другие акты. Процедуры их принятия носили упорядоченный и системный характер.
Созданный в Советском Союзе тип федеративного устройства не имел аналогов в мире и развивался вполне успешно. Поэтому большинство советских правоведов придерживались монистического понимания правовой системы, так как она идентифицировалась с государством в целом, а не с отдельными частями общества. Расхождения наблюдались лишь в характеристике структуры правовой системы [2. С. 86, 91, 110, 116]. Ю.А. Тихомиров, обосновывая своё видение правовой системы, акцентировал внимание на таких её структурных элементах, как цели и принципы правового регулирования, основные разновидности правовых актов и их объединения, системообразующие связи, обеспечивающие взаимодействие всех элементов и целостность правовой системы [3. С. 21].
Думается, что для развития внутрифедеральных правовых систем современной России положения о «системообразующих связях» следует выделить особо, поскольку они способствуют образованию нового качества права как «особого институционного нормативного образования». При этом региональное право не исключение. В подтверждение приведём мнение Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской о том, что региональные правовые системы способствуют более глубокой характеристике нормативных правовых актов субъектов федерации [4. С. 11]. Справедливость такого вывода заключается в том, что нормативно-правовые акты, находясь в рамках региональной правовой системы, включаясь в её системообразующие связи, характеризуются уже в комплексе, в новом свете, на новом системном и сравнительном уровнях.
В анализе российских внутрифедеральных правовых систем важное значение имеют научные выводы В.Н. Кудрявцева, А.М. Васильева, В.П. Казимирчука и др. [5. С. 38–44]. К сильной стороне их теоретических изысканий можно отнести включение в правовую систему правового сознания и отечественной правовой культуры в целом, что значительно повышает авторитет российской правовой системы, особенно её регионального уровня, оказывает позитивное влияние на правовое сознание современных народов, служит духовной основой формирования российских внутрифедеральных правовых систем. Позднее такие идеи продуктивно развивали Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Н. Синюков, Т.Н. Синюкова и др.
Вместе с тем понимание особенностей российской правовой системы в ряде случаев сопровождается выходом за пределы её традиционной конструкции. Прежде всего это касается категорий «правовая система субъектов Российской Федерации» и «внутрифедеральная правовая система», которые отождествляются с категориями, имеющими иное содержание, например, «региональное законодательство», «законодательный массив субъектов Российской Федерации», «система законодательства субъектов Российской Федерации» и др. И.Г. Дудко предлагает такой подход именовать как «доктринальное рассмотрение законодательства субъектов федерации с применением категории «правовая система»» [6. С. 96]. Думается, что подобные выводы отражают лишь часть проблемы. Примечателен в этом аспекте вывод А.С. Пиголкина о том, что «правовые системы республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами» [7. С. 2]. Представляется, что такая позиция ближе к истине.
В этом контексте нельзя не видеть, что проблемы российских внутрифедеральных правовых систем не всегда вызывали у правоведов сколь-нибудь серьёзного внимания. Как показывает анализ, категория «внутрифедеральные правовые системы» в научном обороте фактически не участвует, а категория «правовая система субъектов РФ» стала применяться не сразу и лишь для оценки регионального законотворчества. Практически не встречались такие понятия, как «правовые системы составных частей федерации», «правовые системы членов федерации», «правовые государственные образования» и др. Тем более подобного рода категории не включались в понятийный аппарат, а потому в данном направлении, за небольшим исключением, существовало относительное «затишье». Не касались такой темы и сторонники «широкого» понимания права, позиции которых во многом совпадали с социологическим подходом в оценке правовой действительности. Выводы Ж. Карбонье о возможности формирования права в муниципалитетах, иных временных и постоянных территориальных образованиях и объединениях [8. С. 178] юридической наукой и практикой в должной мере не были востребованы.
В то же время ряд авторов, основываясь на научных изысканиях учёных-правоведов и учитывая актуальность проблемы, стремились обосновать наличие у субъектов Российской Федерации собственных и даже самостоятельных правовых систем. Подобного рода обоснование на диссертационном уровне предпринял И.Р. Метшин. К характерным чертам правовой системы республики в составе Российской Федерации он относит учёт географических, природных, этнических и бытовых особенностей региона, его самостоятельность и динамизм развития, законодательную компетенцию, свободное законодательствование, «опережающее правотворчество», потенциальное повышение уровня гарантий прав личности и др. [9. С. 14–16].
Однако, по мнению некоторых авторов, приведённый перечень имеет мало общего с характеристикой региональных правовых систем. В частности, по представлению И.Г. Дудко, «учёт региональных особенностей» не может служить чертой региональной правовой системы, ибо такой учёт необходим для деятельности правотворческих органов, но не характеризует региональную правовую систему. «Самостоятельность развития» больше относится к федеральному уровню, поскольку на уровне субъектов конституционно закреплены «остаточные» предметы ведения. «Динамизм» в первую очередь характеризует развитие системы источников права. «Совместная с федеральным центром законодательная компетенция регионов» (предметы совместного ведения) характеризует не столько республиканские правовые системы, сколько общефедеральную правовую систему, что подтверждается в Постановлении Конституционного Суда РФ [10]. Относительно «свободного законодательствования», т.е. предметы собственного ведения субъектов федерации, то, как отмечает И.Г. Дудко, его параметры выстроены федеральной Конституцией и федеральным законодательством, а «опережающее правотворчество» носит временный характер и сильно привязано к актам федерального уровня. Возражает автор и против «потенциального повышения уровня гарантий прав личности». В качестве аргумента приводится, что на протяжении четверти века преобладающее большинство субъектов федерации дотационные, что не позволяет им без помощи федерального центра выполнять социальные обязательства перед гражданами своего региона. Подобные суждения позволили некоторым авторам, в том числе и И.Г. Дудко, сделать вывод, что выделенные И.Р. Метшиным «существенные черты региональной правовой системы» таковыми не являются, а определяют тенденцию в развитии законодательства субъекта федерации [6. С. 98]. С нашей точки зрения, такие доводы, несмотря на их аргументированность, требуют, чтобы многие их аспекты подверглись основательной научной проработки с опорой на теории федерализма и мировую практику формирования внутрифедеральных правовых систем, что позволило бы сформулировать обоснованные выводы.
Как можно заметить, критики признаков правовой системы республики в составе Российской Федерации, предложенных И.Р. Метшиным и другими авторами, утверждают, что такие признаки не характеризуют правовые системы субъектов федерации, а касаются «деятельности правотворческих органов», «системы источников права», свидетельствуют об «остаточных предметах ведения и законодательной компетенции», «больше относятся к федеральному уровню» и т.д. Однако, поскольку Российская Федерация является федеративным государством, методологически неверно рассматривать федеральную и внутрифедеральные правовые системы изолированно, в отрыве друг от друга, а тем более недопустимо противопоставлять их друг другу. Кроме того, характеристика правотворческой деятельности, системы источников права, законотворческих компетенций и предметов ведения (пусть остаточных) как компонентов внутрифедеральных правовых систем «автоматически» распространяется на правовые системы субъектов федерации. При этом каждый из них является неотъемлемой частью правовой системы Российской Федерации и нуждается не в изолированном, а комплексном рассмотрении.
Чтобы существовать, Российское федеративное государство, образованное, в отличие от США «сверху», обязано признать не только «верховенство» федерации над своими субъектами, но и вместе с законодательной компетенцией наделить их частью самостоятельности, в рамках которой они могут развиваться как субъекты федерации, реально осуществлять свои полномочия, формировать внутрифедеральные правовые системы. Более того, сохранение «необходимой части» самостоятельности субъектов Российской Федерации способствует развитию их стремления к единству в составе федерации. В данном случае действует правило: «Развивается субъект федерации – развивается и союзное федеративное государство». В противном случае теряется смысл в федеративном государстве и в развитии внутрифедеральных правовых систем. Отрицание признаков правовых систем субъектов РФ – это опасный симптом, свидетельствующий об издержках федеративного устройства Российского государства, о неразвитости внутрифедеральных правовых систем, затянувшемся строительстве федеративных отношений, слабости теорий федерализма и отсутствии теории правовых систем субъектов федерации, но не об отсутствии признаков внутрифедеральных правовых систем как таковых.
Как показывает анализ, категория «правовая система субъектов РФ» вошла в конституцию и уставы многих субъектов РФ, включая Республику Крым, используется в их практической деятельности не только в привязке к законодательству субъектов РФ, но и признаётся ими как данность. Во многих конституциях и уставах в качестве элементного состава правовых систем выделяются нормы международного права. Приведём соответствующие примеры. Так, Конституция Республики Адыгея гласит: «Составной частью правовой системы Республики Адыгея являются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации» (ч. 5 ст. 6). Аналогичная статья закреплена в Конституции Кабардино-Балкарской Республики (ст. 18).
В Законе города Москвы «О договорах и соглашениях города Москвы» говорится: «Договоры и соглашения города Москвы наряду с законами и иными нормативными правовыми актами являются составной частью правовой системы города Москвы и не могут противоречить федеральным законам и законам города Москвы, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации» [11]. Подобные положения закреплены в конституции, уставах и законах многих субъектов Российской Федерации.
Подобного рода примеры не говорят об опосредовании норм международного либо федерального права, поскольку такие нормы являются неотъемлемой частью федеральной правовой системы. В данном случае напрашивается вывод, что необходима самодостаточность законодательства субъектов федерации. Включение норм международного права в российскую правовую систему (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) не только по-новому поставило вопрос о соотношении в её составе правовых норм, но и существенно изменило отношение учёных и практиков к необходимости формирования внутрифедеральных правовых систем Российской Федерации. Последние стали оцениваться в совокупности внутригосударственных правовых явлений и связанных с ними норм международного права. По этому поводу в литературе отмечается, что нормы международного права совместно с нормами российского права выполняют свои регулирующие функции [12. С. 32]. При этом основой российской правовой системы (федерального и регионального уровней) продолжает оставаться «внутреннее право» [13. С. 429].
В этом контексте отметим, что принимаемые меры по децентрализации правового регулирования, т.е. перенесению его части в субъекты Российской Федерации, безусловно вносят позитивные изменения во «внутреннюю» часть правовой системы. Однако, по нашему представлению, потенциальные возможности децентрализации как важного условия дальнейшего развития правовых систем субъектов федерации в полной мере себя не проявили. Приоритет федерального права в плане разграничения нормотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ сохраняется. Он основан на том, что юридическим условием действия законодательства субъектов федерации выступает федеральное право, определяющее виды и формы актов, которые могут принимать органы государственной власти субъектов федерации. В частности, федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает акты в форме конституции (устава), закона и постановления, а высшее должностное лицо исполнительного органа издаёт акты в форме указа, постановления и распоряжения [14]. Как нам представляется, речь в данном случае идёт не об упорядочении нормативных правовых актов субъектов РФ, а об их унификации. Между тем унификация правовых актов субъектов РФ, вместо их упорядочения, имеет обратную сторону, когда оригинальные (по сравнению с федеральным уровнем) источники регионального права в ряде субъектов федерации обнаружить чрезвычайно сложно. Это подтверждает законотворческая деятельность субъектов РФ.
Одним из доводов, что в субъектах РФ не может сложиться правовая система, авторы приводят и то, что субъекты федерации не обладают правом принимать уголовные, уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные и ряд других законов, которые формируют основные отрасли права. Кроме того, по их мнению, федеральная правовая система включает судебные и правоохранительные учреждения, а правовые системы субъектов федерации не располагают такими институтами.
В этой связи отметим, что существующая в Российской Федерации судебная система обеспечивает не только единство российского (федерального и регионального) права посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, но и на высоком уровне осуществляет правосудие в субъектах РФ. На наш взгляд, это существенная помощь со стороны федерации в более качественном выполнении функций, возложенных на внутрифедеральные правовые системы. Отсутствие в российских внутрифедеральных правовых системах (в отличие, например, от США) судов не может служить основанием для вывода о неполноценности региональных правовых систем. В каждой из них существуют судебные решения, касающиеся той или иной сферы правовой жизни региона. Так, существование в субъектах РФ конституционных и уставных судов зарекомендовало себя положительно. По нашему мнению, такая мера вполне разумна и способна дополнять, конкретизировать и обеспечивать конституционную законность в России.
В советский период существовала практика, когда союзные республики имели своё гражданское и уголовное судопроизводство, принимали соответствующие решения. Такая практика себя оправдывала. В современной России пока нет такой практики. Со временем, возможно, правовая жизнь подскажет, что необходимо принять Основы Российского гражданского и уголовного судопроизводства (как это было в СССР), а в субъектах могут быть приложения к «Основам российского судопроизводства», учитывающие специфику регионов.
Вышеизложенное приводит к выводу о том, что формирование правовых систем в субъектах РФ – процесс длительный, творческий, неоднозначный, во многом носит дискуссионный характер, но крайне необходимый. Говорить об отсутствии в субъектах Российской Федерации правовых систем – значит, отрицать наличие федеративного устройства Российского государства и не видеть правовой реальности. В федеративных государствах США, Канаде, Германии, Индии и других подобного рода вопросы не возникают. В дореволюционной России широко использовалась практика автономного правового регулирования, а при отправлении правосудия применялись нормы регионального и обычного права.
Базовая категория «правовая система», получившая нормативное закрепление в Конституции РФ, в условиях развития федеративных отношений требует дальнейшей научной разработки. Проведённый анализ внутрифедеральных правовых систем показывает, что, во-первых, необходимо сформировать эффективный механизм реализации полномочий центра и регионов. Во-вторых, в интересах развития федеративных отношений чрезвычайно важно наделить субъектов федерации определённой самостоятельностью, в рамках которой они смогли бы развиваться и при этом стремиться к единству в составе Российской Федерации.
1. Кодан С.В. Правовые проблемы евроазиатского сотрудничества: глобальное и региональное измерение. Екатеринбург, 1993, c. 63 – 64.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х Т. Т.1. М. 1982,c. 86, 91, 110, 116.
3. Тихомиров Ю.А. Правовая система развитого социалистического общества // Советское государство и право.1979. № 7, c. 21.
4. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-методическое и справочное пособие. М., 1999, c. 11.
5. Правовая система социализма. Кн. 1. М., 1996, c. 38-44.
6. Дудко И.Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9, c. 96.
7. Пиголкин А.С. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998, c. 2.
8. См.: Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986, c. 178.
9. Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации (на примере Республики Татарстан). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999, c. 14-16.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 09 января 1998 года № 1-П По делу о проверке конституциионности Лесного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. ст. 429.
11. Дудко И.Г. Указ. соч, c. 98.
12. Закон г. Москвы «О договорах и соглашениях города Москвы» // Ведомости Московской Городской Думы. 2001. № 5.
13. Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998, c. 32.
14. Марченко М.Н, Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. М., 2010, с. 429.
15. Российская газета. 1999. 19 октября.
