Россия
В статье рассматриваются проблемы закрепления координационных норм в конституциях карликовых государств Европы. Материал представляет интерес в качестве позитивного зарубежного опыта и возможности его использования в России.
координация, конституционные нормы, международное сотрудничество, информация, согласование, полномочия.
Проблематика обеспечения межведомственного взаимодействия (координации) органов государственной власти между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима.
Координация выступает здесь как наиболее значимая и совершенная форма межведомственного и межсубъектного взаимодействия. Мы полагаем, что это скрытый резерв системы, за счет которого деятельность органов государства на данном направлении может стать более эффективной.
«Координация» сегодня – «модное» юридико-государственное понятие. Если обратиться к интернет-поисковику Google, мы увидим, что слово «координация» встречается в сети в не менее 6 300 000 случаях, а «coordination» – 172 млн раз.
Такое внимание не случайно. Именно феномен координации позволяет решить, казалось бы, неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности.
Мы полагаем, что в указанной части вполне возможно использовать зарубежный опыт, например, опыт применения координационной юридической технологии в указанной сфере в странах Европы, в частности, в конституционных нормах.
Так, в Конституции одного из «карликовых» государств Европы – княжества Андорры [1] координационных норм немного.
В основном идет речь о принципиальной согласованности действий между органами власти.
Например, согласно ч. 1 ст. 44 Конституции, Соправители являются символами и гарантами незыблемости и преемственности Андорры, а также ее независимости и поддержания традиционного духа паритета и равновесия в отношениях с соседними государствами. Они являются выразителями согласованности андоррского государства в его международных обязательствах в соответствии с настоящей Конституцией.
В иных случаях путем согласования каких-либо действий принимается то или иное государственно-политическое или правовое решение.
Например, на основании пункта «h» ч. 1 ст. 45 Конституции, Соправители, при условии контрасигнации их актов главой Правительства или, в неотложных случаях, председателем Генерального собрания, на которых возлагается политическая ответственность: выражают согласие государства на принятие обязательств по международным договорам на условиях, предусмотренных главой III Титула IV Конституции.
При этом, в силу ч. 2 той же статьи, акты, предусмотренные в пунктах “g” и “h” первой части настоящей статьи, одновременно передаются Соправителям на их санкционирование, обнародование или выражение согласия государства, а также предписания их публикации в срок от восьми до пятнадцати дней, в зависимости от обстоятельств.
Аналогичный пример. В силу пункта «h» ч. 1 ст. 46 Конституции, Соправители свободно решают о своем согласии на одобрение международного договора перед его рассмотрением на парламентской сессии в соответствии с предписаниями ст. 66 Конституции.
При этом, в п. 3 ст. 66 Конституции прямо указано, что для принятия договора необходимо согласие членов, назначенных Правительством, и каждого из членов, назначенных Соправителями.
Как это предусмотрено ст. 76 Конституции, Глава Правительства, с согласия большинства Генерального совета, может обратиться к Соправителям с просьбой о проведении референдума по вопросу политического характера.
Обратимся к другому «карликовому» государству Европы – княжеству Монако.
В Конституции Княжества Монако [2] координационных норм совсем немного. В основном они делятся на три группы.
Во-первых, это нормы-идеи и нормы-принципы. Они выражены в форме деклараций, пожеланий, политико-правовых постулатов.
Например, в ст. 66 Конституции указано, что «Закон выражает согласованную волю Князя и Национального совета».
Во-вторых, это уже ранее упомянутые нами «нормы о согласии», согласовании одним органом (должностным лицом) своей позиции с контрагентом.
Так, согласно ст. 70 Конституции, никакой прямой налог не может быть установлен иначе, как только по желанию или с согласия Национального совета.
В силу ст. 82 Конституции, внеочередные сессии могут быть созваны по требованию или с согласия Государственного министра по определенным вопросам.
На основании ст. 52 Конституции, государственный совет обязан давать свое заключение на законопроекты и ордонансы, передаваемые на его рассмотрение Князем. Он также может быть привлечен к консультации по всем иным проектам.
В-третьих, это нормы, разрешающие принципиальные или, что чаще, процедурные вопросы самого согласования.
Например, как следует из ст. 48 Конституции, распределение предметов ведения между министерскими постановлениями и княжескими ордонансами проводится княжеским ордонансом, если это не противоречит законодательным предписаниям.
Статьей 73 Конституции предусмотрено, что в случае, когда голосование кредитов, запрошенных Правительством в соответствии со ст. 31, не состоялось до 31 сентября, кредиты, соответствующие квотированным услугам, могут быть открыты суверенным ордонансом, согласованным в Государственном совете.
Согласно ст. 47 Конституции, министерские постановления принимаются в Совете Правительства и подписываются Государственным министром; в них напоминаются решения, на которые они ссылаются. Они передаются Князю в двадцать четыре часа после их подписания и приобретают обязательную силу только при отсутствии возражения Князя, высказываемого в течение десяти дней после передачи Государственным министром. Кроме того, Князь может сообщить Государственному министру, что он не намерен использовать свое право возражения по некоторым постановлениям или категориям постановлений. Последние обретают обязательную силу с момента их подписания Государственным министром.
Многие нормы из второй и третьей групп координационными можно назвать только условно.
Как мы видим из их содержания, большого влияния в повседневном правовом регулировании жизни в государстве координационные нормы Конституции княжества Монако иметь не могут.
Небольшая численность государственного аппарата также является причиной объективной необходимости в широком спектре координационных норм в отраслевом законодательстве.
Наконец, обратимся к координационным механизмам княжества Лихтенштейн.
В Конституции княжества Лихтенштейн [3] имеется две группы координационных норм. Координационный механизм исчерпывается первичными нормами о согласовании действий, либо предоставлением согласия на те или иные действия.
Помимо этого, есть еще координационные нормы-принципы.
Например, в силу ст. 7 Конституции князь является главой государства и осуществляет свои права государственной власти в согласии с постановлениями Конституции и других соответствующих законов.
Согласно ст. 13 Конституции, каждый преемник Князя обязан до принятия им следуемой ему присяги верноподданства в письменной форме поручиться своей княжеской честью и достоинством, что он будет управлять княжеством Лихтенштейн в согласии с его Конституцией и другими законами, сохранять его территориальную целостность, а также безраздельно осуществлять все права Княжества.
В ст. 57 Конституции определено, что члены Ландтага голосуют исключительно в соответствии с принесенной ими присягой и в согласии со своими собственными убеждениями. Они не подлежат ни в коем случае ответственности за свое голосование, а за свои высказывания во время сессий Ландтага либо его комиссий они отвечают только перед Ландтагом и не подлежат преследованию за них в судебном порядке.
Однако такого рода нормы – скорее исключение, чем правило. Они во многом существуют в форме деклараций и «не подкреплены» нормами конкретизации.
Итак, первая группа норм: согласование действий или правовых актов.
Например, согласно ст. 661 Конституции, резолюция Ландтага, предметом которой является согласие с государственным договором (ст. 8), подлежит народному голосованию, если о таковом решит Ландтаг или если в течение 30 дней после официального объявления резолюции Ландтага по меньшей мере 1 500 граждан, обладающих правом голоса, или четыре общины заявят ходатайство об этом в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст. 64.
В соответствии со ст. 68 Конституции, без согласия Ландтага не могут быть установлены и не могут взиматься никакие прямые или косвенные налоги и никакое другое обложение или обязательство, как бы они не назывались. Согласие Ландтага должно быть специально оговорено при опубликовании устанавливаемых налогов. Согласие Ландтага требуется также для размещения и распределения всех государственных пошлин и повинностей между лицами и имуществами, а также способов их взимания.
В ст. 112 Конституции предусмотрено, что, если возникает сомнение в толковании какого-либо предписания Конституции и это сомнение не может быть устранено соглашением между Правительством и Ландтагом, вопрос разрешает Высший государственный трибунал.
Вторая группа норм: предоставление согласия.
Так, на основании ст. 11 Конституции, князь назначает должностных лиц государства в соответствии с предписаниями Конституции. Новые постоянные должности могут учреждаться только с согласия Ландтага.
В силу ч. 2 ст. 12 Конституции, право помилования или смягчения наказаний члена Правительства, осужденного за должностные преступления, может осуществляться Князем лишь с согласия Ландтага.
Как это предусмотрено ст. 56 Конституции, ни один депутат Ландтага не может быть арестован в период сессии без согласия Ландтага, за исключением случаев задержания с поличным на месте преступления.
Как это определено в ст. 79 Конституции, Правительство состоит из главы Правительства и четырех правительственных советников. Глава Правительства и правительственные советники назначаются с согласия Ландтага и по его представлению Князем. Подобным образом должны быть назначены заместитель главы Правительства и заместители каждого из советников Правительства, которые в случае необходимости представляют соответствующего члена Правительства на заседаниях кабинета.
Как следует из ч. 3 ст. 102 Конституции, Высший суд и Верховный суд – суды коллегиальные; члены их назначаются Князем с согласия Ландтага и по его представлению. Уголовные дела разбираются в первой инстанции Окружным судом, действующим как уголовный суд, в необходимых случаях с участием шеффенов, и как суд по делам несовершеннолетних.
Вообще, в силу ст. 107 Конституции, для занятия любой государственной должности в государстве Лихтенштейн необходимо состоять в гражданстве Лихтенштейна независимо от других требований, предусматриваемых Конституцией; исключения из этого правила допускаются лишь с согласия Ландтага.
Как мы видим, данные нормы в строгом смысле слова даже не всегда можно назвать координационными.
Таким образом, указанное может быть полезно и для отечественного конституционного законодательства в части совершенствования конституционного закрепления отдельных компонентов координационной юридической технологии, с учетом, как достоинств, так и недостатков рассмотренного механизма координационного регулирования.
В частности, явно целесообразно расширить сферы согласования и координации, что представляется объективно необходимым.
Необходимо уточнение состава органов государственной власти, участвующих в координационном процессе, например, за счет подробной законодательной регламентации деятельности таких органов власти как Государственный Совет Российской Федерации или Совет Безопасности Российской Федерации, в том числе, путем включения норм о координационных полномочиях данных органов в конституционные акты.
Следует конкретизировать имеющиеся координационные полномочия органов власти и их должностных лиц (Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации и проч.).
Возможно установление, хотя бы в самом общем виде, форм координации и принципов осуществления координационного процесса.
1. Конституция княжества Андорры //http://worldconstitutions.ru/?p=158&page=2.
2. Конституции Княжества Монако // http://worldconstitutions.ru/?p=144&page=2
3. Конституции княжества Лихтенштейн // http://worldconstitutions.ru/?p=147&page=3
