Статья посвящена комплексному анализу этапов формирования федерализма в Австрии. Рыхлые конфедеративные отношения не давали никаких шансов для федеративного строительства. Подчеркнем, что было создано обманчивое впечатление широкой самостоятельности земель. Выявлено, что в качестве механизма, который был бы способен усовершенствовать систему федеративных отношений, можно рассматривать соглашения между федерацией и землями.
австрийский федерализм, Австро-Венгрия, Франц Иосиф, Франц Фердинанд
Многие австрийские и российские исследователи полагают, что федерализм в Австрии прошел в своем развитии несколько этапов. Первый из них, по мнению российского историка И.Г. Жирякова, берет свое начало со Средних веков; второй этап приходится на 60-е гг. ХIХ – начало ХХ в. В это время национальные меньшинства стремятся добиться самостоятельности. В этот период правления Габсбургов наблюдается «взлет и падение» австрийского федерализма» [2, с. 147]. Именно на втором этапе австрийскому федерализму были присущи две тенденции – национальная и федеративно-союзническая.
Когда поднимается проблема, характеризующая формирование австрийского федерализма в условиях сотворения собственно монархического государства, где сидит одна из старейших династий Европы, с дальнейшей трансформацией политики дуализма в схожую государственность 1867–1918 гг., мы обращаемся к оценкам историков современной отечественной науки, занимающихся изучением стран Центральной и Восточной Европы. Данную проблему наиболее ярко иллюстрируют следующие исследователи.
Так, отечественный историк-австровед В.С. Рыкин рассматривал весь период существования габсбургского правления как некую трансформацию федерализма австрийской империи, имеющего свои корни, традиции и культуру. Следует сказать, что все они имеют многовековую и глубокую историю. И на протяжении этих столетий формировалось само государство, образование федеративного толка, со своими национально-региональными особенностями. Государственное устройство Дунайской монархии исследователь характеризовал как некое новое федеративное объединение с определенными конфедеративными чертами в Европе [5, с. 57, 61, 63].
В противовес Рыкину другой отечественный специалист по истории стран Центральной и Восточной Европы Я. Шимов дает иное название монархии. По его мнению, Австро-Венгрия есть не что иное, как переходная стадия и «постимперское государство» на пути к иной форме политической организации. Шимов также полагает, что вслед за превращением монархии в федерацию удалось бы достичь статуса федерации демократической для придунайских народов. Вот только династия Габсбургов не смогла претворить в жизнь эту идею [7].
Нельзя также обойти вниманием и рассуждения известного российского историка Т.М. Исламова, который отмечал, что Австро-Венгерская монархия является не просто государственным образованием, а образованием, имеющим тип конфедерации. Он также выступает против мнения своих венгерских коллег-исследователей (M. Komjathy, E. Somogyi), полагающих, что общие министерства (die gemeinsamen Reichsministerien) могут относиться к общему правительству Империи [3, с. 18, 24].
Таким образом, необходимо уточнить следующее: являлся ли австро-венгерский дуализм «монархией с чертами федерализма» и возможно ли существование федеративного устройства в стране при монархической форме правления.
По определению В.С. Рыкина, федерализм в Австрии, да еще и в условиях империи, стал проявляться еще в ходе объединения земли Св. Вацлава (покровителя Австрии) с землей Св. Стефана (покровителя Венгрии). А его эволюция проходила в условиях постепенного освобождения от политического доминирования немецкого истеблишмента в 1848–1918 гг. [5, с. 57]. Не будем забывать, что следующей «точкой» в процессе эволюции имперского федерализма должно быть создание немецко-венгеро-славянского государства на многонациональной основе.
Так, «ославянивание» династии Габсбургов превратилось в символ Австрийской короны. Ее представители не считали нужным даже пересматривать основы государственного устройства, существовавшие веками касательно присоединенных ею земель.
Суждения специалистов, определяющие черты и признаки федерализма на территориях Австро-Венгрии, принимаются значительным числом историков. А вот утверждения о том, что после преобразования империи в двуединую монархию австрийский федерализм пережил существенную трансформацию в своем развитии и что следующий этап вышел за пределы «рамок» федеративных признаков, демонстрируя опыт действительной постройки федеративного и многонационального государства с монархической формой правления, разделяют немногие.
Следует добавить, что «мадьярство» всегда оказывало сопротивление любым попыткам внедрить какие-либо черты абсолютизма со стороны Австрии в нормы своей конституции. Отсюда и растут исторические корни дуализма, под которым подразумевается фактическое признание Веной в XVI в. данных норм, а после принятия Прагматической Санкции в XVIII в. – уже юридически.
Государственные действия и акты 1860 г., а именно обещания Октябрьского диплома 1860 г. о подготовке императорским кабинетом министров конституции, открытие эрцгерцогом Райнером «широкого» Рейхсрата в конце мая 1860 г., куда входили бы венгерские депутаты, отставка Францем Иосифом А. Шмерлинга – государственного министра, известного в политических кругах как неистовый «централист», назначение новым государственным министром графа Р. Белькреди, прославившегося своими федералистскими взглядами, и, наконец, принятие Октябрьского диплома – стали невероятным прорывом и отходом от угасающей системы абсолютизма, базирующегося на идеях централизма, к дальнейшему развитию федерализма.
26 февраля 1861 г. были опубликованы Февральский патент и 46 приложений к нему, центральное место среди которых принадлежит закону об имперском представительстве. Вся совокупность законов, включая Прагматическую санкцию 1713 г. и Октябрьский диплом, была объявлена новой конституцией страны [4, с. 24].
Имперским представительным органом являлся ежегодно созываемый кайзером рейхсрат, состоящий из двух палат. В нижнюю палату ландтагами (представительными органами земель) избирались 343 депутата: 223 – от цислейтанских земель и 120 – от венгерских [4, с. 25].
Февральская конституция предусматривала создание парламента в двух видах: в «широком» рейхсрате, куда все земли империи посылали своих депутатов, должны были обсуждаться общеимперские дела; в «узком» рейхсрате – дела, касающиеся цислейтанских земель, т.е. невенгерских провинций империи. Вместе с Февральским патентом были опубликованы 15 земельных статутов и 15 избирательных законов для Цислейтании, в которых закреплялись принципы функционирования представительных (ландтаги) и исполнительных органов земель (земельные комитеты) [4, с. 25].
По этой причине в 1865 г. власти австрийской короны издают указ, по которому мадьярский Ландтаг, имеющий статус «завоеванной страны», уравнивается в правах с другими автономными органами представительств земель, входящих в Австрийскую империю, а 18 февраля 1867 г. в венгерском парламенте зачитывается указ императора о назначении Андраши премьер-министром страны и о восстановлении конституции Венгрии (существовала до 1848 г.), что повлекло создание собственного правительства.
Уравновешивание отношений с Венгрией и предстоящая коронация Франца Иосифа на венгерский трон привели к усилению напряженности в отношениях с централистски настроенной частью австрийской аристократии. В свою очередь, венгры злоупотребляли своими привилегиями, оказанными ей Австрией, и плохо относились к другим народам, проживающим в Транслейтании.
Кроме того, в решении «венгерского вопроса» следует отметить наличие такого «субъективного» фактора, как вмешательство императрицы Елизаветы, которая выступала политическим посредником между императором и лидерами умеренной партии мадьярской аристократии. Именно Елизавета во многом оказала влияние на изменение позиции Франца Иосифа в венгерском вопросе.
С 1866 по 1867 г. Вена готовилась сделать окончательный шаг по разрыву многовековых исторических уз, скреплявших австрийскую монархию с общегерманским миром.
В 1867 г. было заключено соглашение, согласно которому империя преобразовывалась в дуалистическую Австро-Венгерскую монархию. Ноябрьские манифесты 1868 г. от имени австрийского императора и короля венгерского бесповоротно определили название двух государственных субъектов дуалистической империи (Reichshälften der Doppelmonarchie: «Kaisertum Österreich» и «Länder der Ungarische Krone»). Отныне государство носило пусть и неофициальное, но «наднациональное» имя – «Монархия».
Нельзя упускать из виду и попытку уравнять в правах статусы союзно-государственных субъектов Соглашения 1867 г. Австрийской (цислейтанской) и венгерской (транслейтанской) частям была дарована максимально возможная, по тем временам, система «внутреннего суверенитета», касающаяся как гражданского управления, так и законодательства.
Кстати, до 1915 г. официальное название государства было «Представленные в имперском совете королевства и земли, а также земли венгерской короны Святого Стефана»; неофициально имели место также и другие названия: многонациональная империя, империя Габсбургов, Двуединая или Дунайская монархия. И только в 1915 г. было введено официальное название – Австро-Венгрия.
Данное государство не являлось личной унией двух конституционных монархий с Рейхсратом в Австрийской части империи и Будапештским парламентом и правительством в Венгерском королевстве. Обратившись к источникам международного права второй половины XIX в., можно сделать вывод: уровень «личной унии» для дуалистический союза после 1867 г. не характерен. «Такую связь, возникшую между двумя политическими организмами, обладающих одинаковыми правами, можно трактовать как реальное соединение, в противовес соединению личному, где основу составляет исключительно царствующая общность в двух государствах династии (пример: Дания и Норвегия)» [8, с. 2].
Согласно договору и конституции 1867 г. за двумя государственными половинами (Цислейтания и Транслейтания) закреплялись собственные парламенты. Дуализм позволил обоим государственным формированиям иметь свои министерства, армии (внутреннюю и внешнюю), а также бюджет [1].
При этом главой государства оставался император Австрии, но теперь он официально являлся и королем венгерским. За Францем Иосифом закреплялись титулы короля Богемии, Далмации, Иллирии, хорватского и славонского короля, а также короля галицийского и лодомерского. Имелся даже статус титулярного короля Иерусалима. Несмотря на то что в руках монарха сосредоточивалась вся власть, она, тем не менее, была ограничена конституцией и парламентом.
За императором сохранялось право назначения и смещения с должностей министров, но те, в свою очередь, отчитывались либо перед австрийским парламентом, либо перед венгерским, в зависимости от принадлежности к одной из государственных половин. Законодательным органом являлся Государственный Совет, состоявший из палаты господ и палаты депутатов, а высшим исполнительным органом в империи было министерство во главе с министром-президентом.
Если обратиться к Основному Государственному закону о правительственной и исполнительной власти от 21 декабря 1867 г., точнее к статье 11, можно обнаружить, что правовой статус «Gemeinsamen Reichsministerien» четко трактует их как органы, конституционно дополняющие состояние государственной унии. Если обратиться к конституции, по ней имперские министры обязательно подчиняются непосредственно Монарху. Если мы говорим о союзно-государственном правительстве Австро-Венгрии, то министры также являются и его членами, и советниками Кайзера и Короля, заверяя все государственные акты Его общего Правительства. Отметим, что законопроекты правительства поступали от имени государя союза, но проходили через имперское министерство, являющееся общим в Делегации парламентов дуалистической монархии, – это также сыграло важную роль.
«Зерно общности» – такую оценку дает «Австрийский гражданский вестник», когда заходит речь о военном законодательстве империи и в целом кадровой императорской и королевской армии. Подчеркивается, что «доминирующим мнениям Самодержавия Австро-Венгрии» подчинено значение Соглашения. Такова официальная оценка Соглашения 1867 г. [9, s. 101].
Мы не должны забывать о том, что, помимо общей армии, имели место и внутренние войска: в Цислейтании – Ландвер, в Венгрии – Гонвед. Оба войска подчинялись министрам земской обороны, подчинявшимся гражданским кабинетам субъектов Австро-Венгрии, но только в период мирного времени. В случае именного указа кайзера, согласно военной необходимости, внутренние войска переходили в подчинение, как и на баланс имперского военного министерства, во главе которого назначали главнокомандующего [8, с. 56, 57].
Итак, Австрия стала дуалистической монархией двух держав: «Цислейтания» объединяла Австрию, Чехию, Моравию, Силезию, Гарц, Истрию, Триест, Далмацию, Буковину, Галицию и Крайну; «Транслейтания» состояла из Венгрии, Трансильвании, Фиуме и Хорвато-Славении (получила автономию в 1867 г.).
В одном из своих писем, датируемых 1886 г., наследник императорского и королевского престола, кронпринц Рудольф дал следующую характеристику габсбургскому государству: «Пусть и в миниатюрной форме, но мечта Виктора Гюго о "Соединенных Штатах Европы осуществилась"». [7].
Конституция предоставила венграм автономию, уравняла их в правах с австрийцами, организовала все внутреннее управление страной на национальных началах и позволяла им иметь собственную армию. Вслед за тем была введена полная автономия в Галиции и частичная – в Чехии.
Компромисс не имел ни одного «общего» договора или декларации, отсутствовал даже формальный патент о межгосударственном союзе. В 1907 г., спустя сорок лет со времени образования Австро-Венгрии, наконец увидит свет первый Договор, подготовленный и подписанный на уровне ведущих гражданских правительств монархии – Австрии и Венгрии. Это еще одна из уникальностей правового оформления Соглашения 1867 г.
В эти годы уточняются некоторые важные моменты федерального управления. Речь идет, в частности, о единстве денежно-банковской системы в государстве. Сохранению этого единства посвящался характерный комментарий императорского Министерства на пленуме депутатской палаты Рейхсрата 16 октября 1907 г.: «Порядок эмиссионного банковского дела не может являться прямым предметом договора по вопросу регулирования взаимных транспортных и торговых отношений между нашими государствами, но он настолько тесно связан с ними, что оба Правительства, цель которых добиться ясности во всех связях, не добились понимания в этих вопросах» [9, s. 109].
Необходимо коснуться и проблемы межнациональных отношений. Конечно, на пути федерализации двуединого государства встало немало проблем. В венгерской части империи, в частности, давление со стороны мадьяр по отношению к немадьярским этническим группам было неизменным до конца войны, появились и национальные несогласия в австрийской части империи, в первую очередь в Рейхсрате и отчасти в ландтагах Тироля и королевства Богемии (Чехии).
Дальнейшая федерализация монархии сталкивалась с проблемой в лице так называемого дара Святого Стефана – известной нам так же, как и «неподвижная» конституция Транслейтании. В отличие от венгров австрийский имперско-католический истеблишмент прекрасно отдавал себе отчет в положительных результатах при развитии движений, связанных с федерализмом. Именно по этой причине большинство цислейтанских гражданских кабинетов, при поддержке феодальных клерикальных кругов высшей аристократии Австрии, при этом не связанных с представителями жесткой германизаторской централизации из парламента, в значительной степени помогали проводить «праславянскую» федералистскую политику. Т.М. Исламов отмечал, что в этих правящих кругах, «люди были далеки от представления об этницизме», поэтому взамен германизации взяли на вооружение иное средство внутренней политики, сложившееся уже давно, – австрославизм. Они также прекрасно понимали, что в австрийском государстве важнейшим элементом политической системы являлись именно славяне [3, с. 31, 32].
На территории Австро-Венгрии проживало более 10 национальностей. Подавляющее большинство из них жили компактными группами, что способствовало развитию национально-освободительных движений и усилению центробежных тенденций. К национальным противоречиям добавлялись религиозные, поскольку в стране действовало несколько церковных конфессий – католическая, протестантская, православная, униатская и др.
В австрийской части империи не было, по сути, титульной нации, там проживали разные народы, которые говорили на двенадцати языках, однако в качестве официального языка использовался немецкий. В конце ХIХ в. в Цислейтании самыми большими национальными группами были австрийцы – 35,8% и чехи – 23,2% [6, с. 142].
В Транслейтании большинство составляли венгры – 45,4%, сербы и хорваты – 14,2% [6, с. 142]. В Венгрии было свое гражданство, где мадьяры являлись привилегированной этнической группой, а иные народы и народности – немцы, сербы, румыны, словаки, русины и хорваты – находились под сильным давлением мадьяр. Венгерский язык являлся официальным.
Вслед за предоставлением привилегированных прав венграм также следовал подъем национального самосознания в других регионах уже австрийской части, где проживали в большей степени славяне. В первую очередь это были Чехия, Польша. Немного позже к ним присоединились Славония, Хорватия и Галиция.
Дискутировался вопрос, причем неоднократно, о преобразовании в триединую монархию, где Чехия должна была выделиться в самостоятельную единицу. Вопрос этот встал очень остро с усилением разногласий между немцами и чехами в начале 1914 г. Противоречия разных национальных парламентов достигли такой степени, что австрийский премьер-министр граф Штюргк распустил парламент и с 16 марта 1914 г. правил на основе кризисных (чрезвычайных) законов. В Венгрии парламент вел в военное время сессии, однако под мадьярским началом, и поэтому там не возникали так ярко конфликты между народами королевства.
Несколько слов о Боснии в составе Австро-Венгерской монархии. После ее присоединения к империи, ей также был дарован свой сейм и бюджет. Цислейтанская и транслейтанская делегации получали право поочередно проводить заседания в парламенте, с дальнейшим решением государственных вопросов. В состав общеимперских учреждений входили армия и министерства иностранных дел и финансов. Эти общеимперские учреждения содержались за счет общеимперского бюджета.
Хотя в рамках международного права Босния оставалась турецкой, она имела австро-венгерское земельное управление, свой парламент и даже собственные полки, которые являлись частью имперской и королевской армии.
Завершая рассуждения о развитии имперского федерализма в Австрии, можно отметить, что ее история продемонстрировала создание реально существовавшей конструкции на государственно-правовой основе – Австро-Венгрии, переросшей этап формирования существенных признаков федерализма и схожих ему черт, трансформировавшись, по сути, не просто в монархическое государство, а в федеративное, и на дуалистической основе. Главные элементы компромисса несли в себе федеративную сущность. И эта мысль официально закреплена Соглашениями 1867 г. Даже сами правительственные эксперты в империи, давая конституционную оценку монархии, определяли ее устройство не иначе как федеративное. Это остается для нас весьма значимым историческим аргументом.
Можно также утверждать, что после 1867–1868 гг. процесс федерализации Дунайской империи мог развиваться исключительно по направлению «вглубь», реформируя внутреннее устройство самих субъектов уже конституированного союза.
Наиболее характерные черты габсбургского правления 1867–1918 гг.: децентрализация внутреннего управления, а также правовая асимметрия и административно-политическая разноликость субъектов монархического союза – федерации как для Австрийской империи, так и для Венгерского королевства.
Соглашение 1867 г., создавшее дуалистическую модель и особую нормативную правовую базу Австро-Венгрии, сделало ее первой и, пожалуй, единственной в своем роде европейской многонациональной монархией с федеративными чертами, построенной на принципах проведения универсалистской политики, традиционной для Габсбургов, которая ставила своей задачей объединить под своим скипетром различные национальные культуры.
В ходе эволюции австрийского имперского федерализма практика решения проблем современного национально-территориального федеративного устройства, как и развитие самого национально-демократического федерализма в Центральной Европе, явно уступала самой политике федерализма.
Наряду с этим такая политика указала на важность авторитета и силы федеративного единства в условиях внутренней самостоятельности субъектов, которая, в свою очередь, была полной. Любовь к порядку и его строгое соблюдение, а также разграничения полномочий между государственными центрами союза под эгидой власти императора, несмотря на всю внешнюю «раздвоенность» короны, свидетельствовало о высоком уровне правовой культуры габсбургской монархии.
Попытка создания государства с федеративными элементами в условиях империи оказалась смелым шагом и имела относительный успех, что говорит об уникальности данного государства.
При этом нельзя переоценивать австрийский опыт. В австрийской историко-правовой литературе есть работы, в которых положительно оценивается опыт многонационального государства Габсбургов, хотя некоторые из них и не были свободны от излишней идеализации монархии, пишет И.Г. Жиряков. Он ссылается при этом на X. Бенедикта, который называл Австро-Венгрию «всемирным идеалом человечества, воплощенным в сердце Европы» [2, с. 147].
Тем не менее изучение федералистского опыта давно закончившей свой жизненный путь Австро-Венгерской империи даст, на наш взгляд, положительные плоды в деле использования опыта строительства многонационального федерализма.
Благодарим за помощь в написании данной статьи научного руководителя И.Г. Жирякова, доктора исторических наук, профессора кафедры новой, новейшей истории и методологии МГПУ.
1. Венгерско-Хорватское Соглашение 1868 г. Краткий исторический очерк и перевод с примечаниями [Текст]. – СПб, 1910.
2. Жиряков И.Г. Из истории формирования основ современного австрийского федерализма [Текст] / И.Г. Жиряков // Федерализм. – 2007. – № 4. – С. 145–154
3. Исламов Т.М. Империя Габсбургов. Становление и развитие. ХVI–ХIХ вв. [Текст] / Т.М. Исламов // Новая и новейшая история. – 2011. – № 2. – С. 11–40.
4. Котова Е.В. Централизм и федерализм в австрийском парламенте в 60-е годы ХIХ века [Текст] Е.В. Котова // Опыт европейского федерализма. История и современность. – М.: ИВМ РАН, 2002. – С. 21–39.
5. Рыкин В.С. Австрийский федерализм: история и современность [Текст] / В.С. Рыкин // Новая и новейшая история. – 1999. – № 3. – С. 56–71.
6. Хрестоматия по новой истории. Второй период [Текст ] / сост. П.И. Остриков. – М.: Просвещение, 1993. – 320 с.
7. Шимов Я. Австро-Венгерская империя [Электронный ресурс]. – М.:ЭКСМО: Алгоритм, 2003. – URL: http://e-libra.ru/read/366879-avstro-vengerskaya-imperiya.html (дата обращения: 10.04.2017).
8. Щербов-Нефедович П.О. Военное обозрение Австро-Венгрии / П.О. Щербов-Нефедович [Текст] / П.О. Щербов-Нефедович. – СПб.: Воен. тип. (в здании Главного Штаба), 1889.
9. Österreichische Bürgerkunde. – Wien: Wien XX: Verlag der Patriotischen Volkbuchhandlung, 1909. I Bd.
