Россия
В статье рассматриваются проблемы координации международного сотрудничества служб полиции стран Скандинавии. Материал представляет интерес в качестве позитивного зарубежного опыта и возможности его использования в России.
координация, полиция, международное сотрудничество, информация, база данных.
Проблематика обеспечения межведомственного взаимодействия (координации) органов государственной власти между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима.
Координация выступает здесь как наиболее значимая и совершенная форма межведомственного и межсубъектного взаимодействия. Мы полагаем, что это скрытый резерв системы, за счет которого деятельность органов государства на данном направлении может стать более эффективной.
«Координация» сегодня – «модное» юридико-государственное понятие. Если обратиться к интернет-поисковику Google, мы увидим, что слово «координация» встречается в сети в не менее 6 300 000 случаях, а «coordination» – 172 млн раз.
Такое внимание не случайно. Именно феномен координации позволяет решить, казалось бы, неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности.
Мы полагаем, что в указанной части вполне возможно использовать зарубежный опыт, например, опыт применения координационной юридической технологии в указанной сфере в странах Европы.
Например, особое значение координации поддержания общественного порядка и обеспечения общественной безопасности уделяется в Швеции.
Как известно, в Швеции действует и периодически обновляется так называемый «План действий по устойчивому потреблению домашних хозяйств» – очень своеобразный документ, в котором нормативные моменты и документы соседствуют с выкладками ученых, выступлениями публичных государственных деятелей и пр. Несмотря на специфичное название, этот план – своего рода квинтэссенция стратегических планов развития шведской государственности, однако применительно к текущему моменту, направленная на решение тактических задач.
Так вот, в ныне действующей редакции Плана отмечается, что эффективное межрегиональное сотрудничество в сфере обеспечения общественной безопасности часто невозможно без координации: «Конференция была направлена на то, чтобы помочь развивающимся регионам в их усилиях по разработке жизненных стратегий, направленных на развитие, интегрировать их в национальные стратегии сокращения масштабов нищеты и укрепить координацию в случае возникновения ситуаций, нарушающих общественный порядок и общественную безопасность» (План действий по устойчивому потреблению домашних хозяйств) [5].
Этот момент постоянно подчеркивается в сообщениях Правительства Швеции: «Швеция принимала самое активное участие в переговорах, которые привели в ноябре 2007 года к выводам Совета о необходимости большей транспарентной координации и сотрудничества в области политики обеспечения общественной безопасности и о последовательных действиях в отношении того, что называют «хрупкими ситуациями»» (План действий по устойчивому потреблению домашних хозяйств) [5].
По мнению шведского законодателя, координация в ряде случаев возможна в виде создания новых координационных органов: «необходимо изучить возможности создания межрегиональной руководящей группы для координации поддержки гражданской безопасности» [5].
В Швеции очевидно, что одним из факторов риска для общественной безопасности является координация миграционных потоков и противодействия нарушениям общественного порядка в обычной жизнедеятельности мигрантов. Координации требует и сама миграционная политика: «Швеция будет добиваться более широкого регионального режима защиты беженцев и программы переселения беженцев. Для содействия достижению этой цели правительство намерено, в частности: поддерживать постоянную и временную возвратную миграцию и возвращение из Швеции, в том числе посредством скоординированных мер со стороны соответствующих органов; активно добиваться более активного участия со стороны ЕС и системы ООН в поиске решений затянувшихся ситуаций с беженцами и внутренними перемещениями; содействовать долгосрочным решениям для беженцев и вынужденных переселенцев, обращая внимание на их конкретное положение и потребности в контексте двустороннего и многостороннего развития сотрудничества; активно продвигать согласованную политику ЕС в области предоставления убежища и миграции, которая повысит способность Европы обеспечивать защиту нуждающимся; содействовать развитию и тем самым способствовать борьбе с нищетой и угнетением и предотвращать кризисы и конфликты, которые заставляют людей бежать посредством эффективных иностранных мер в области политики, безопасности населения и обороны» (План устойчивого потребления домашних хозяйств) [5].
Очевидно, что от координации действий правоохранительной системы зависит сама безопасность населения: «Они могут включать в себя меры по подготовке полицейских сил страны или по усилению конституционной защиты граждан от злоупотреблений и несправедливости, совершаемых государством. Иногда действия могут включать в себя что-то основное, такое как установка и внедрение платежной системы для обеспечения того, чтобы солдаты и полицейские страны получали заработную плату. Хорошее управление сектором безопасности требует скоординированных действий с участием различных областей политики и субъектов. Последнее может включать юристов для оказания помощи в разработке законодательства, консультантов по вопросам развития, чтобы помочь реформировать государственную службу, а также экспертов в области обороны, чтобы помочь заняться защитным сектором под гражданским контролем. По мнению правительства, последовательные и скоординированные случаи вмешательства обеспечивают основу для эффективного и эффективного оказания помощи пострадавшим от конфликта странам» (План действий по устойчивому потреблению домашних хозяйств) [5].
В Норвегии одной из форм реагирования не внешнюю опасность является передача части властных полномочий международным организациям.
В частности, как следует из ст. 93 Конституции Норвегии, «В целях сохранения мира и международной безопасности или сотрудничества наций, Стортинг большинством в 3/4 голосов вправе дать согласие на передачу части властных полномочий, международной организации, в деятельности которой участвует или будет участвовать Норвегия. Не могут быть переданы полномочия по изменению Конституции. Для принятия такого решения, равно как и для внесения поправок в Конституцию, необходимо присутствие не менее 2/3 членов Стортинга» [1].
В Финляндии координационные нормы стандартны и схематичны, без указания на процедуры их реализации.
Например, в Act on Cooperation between the Police, Customs and the Border Guard (687/2009) написано: для целей настоящего Закона сотрудничество означает осуществление мер, связанных с борьбой с преступностью, контролем и мониторингом или международным сотрудничеством от имени или при содействии другого органа в его сфере ответственности, а также сотрудничество в органах власти ПХБ, общая область ответственности (Общие положения Раздел 1 Цель Ac) [2]. То есть, некий координационный «посыл» имеется, но без детальной его расшифровки. При этом, смешиваются категории «координации» и «кооперации».
В законодательстве Исландии, особенно в актах исполнительной власти, множество качественных координационных норм в указанной сфере. Например, много внимания уделяется вопросам координации действий в сфере гражданской обороны и общественной безопасности.
Так, согласно п. 2 of Declaration by the government of Iceland concerning new tasks of the icelandic authorities on the withdrawal of the iceland defence force [3], «для укрепления общественной безопасности необходимо решить вопрос в рамках законодательства о создании центра, который свяжет все ответственные стороны, участвующие в вопросах безопасности, связанных с обеих природных катастроф и техногенных рисков. Для оптимизации координации в рамках центра к планированию его деятельности должны быть привлечены премьер-министр, министр иностранных дел, министр юстиции, министр связи, министр здравоохранения и социального обеспечения и министр по охране окружающей среды. Ежедневно руководство центра будет находиться под эгидой министра юстиции, который и будет представлять новый по этому вопросу в парламент…Лицо, ответственное за чрезвычайную ситуацию, назначает одного или нескольких лиц, отвечающих за работу в чрезвычайных ситуациях, которые направляют выполнение работы в чрезвычайных ситуациях в зоне чрезвычайной ситуации, координируют обеспечение общественного порядка и безопасности дорожного движения и выполняют другие обязанности, предоставляемые лицом отвечающий за чрезвычайную ситуацию».
Согласно § 2. «Definitions» Emergency Act (Passed 08.02.2017) [4]. «(1) Чрезвычайная ситуация – это событие или цепочка событий или перерыв в жизненно важном служении, который ставит под угрозу жизнь или здоровье многих людей, наносит серьезный материальный ущерб, наносят серьезный экологический ущерб или серьезное вмешательство в преемственность жизненно важных служб и разрешение которых требует скоординированных действий нескольких органов или лиц, участвующих в них, применение командной организации, отличной от обычной, и привлечение большего количества людей и средств, чем обычно».
Здесь часто используется «экономическая» терминология и массовое нарушение общественного порядка понимается как кризисная ситуация, в которой необходим кризис-менеджмент: «(3) Комитет по управлению кризисными ситуациями местных органов власти: 1) координирует управление кризисом в местных органах власти».
Другой пример из того же акта: «В целях координации области кризисного управления Министерство внутренних дел: 1) разрабатывает национальную политику управления кризисом и планирует ее исполнение; 2) консультирует власти и руководит их деятельностью в организации кризисного управления; 3) в соответствии с § 45 настоящего Закона контролирует исполнение обязанностей, возложенных на органы в соответствии с настоящим Законом, составляет и представляет Правительству Республики обзор выполнения обязанностей; 4) организует работу Комитета по управлению кризисом Правительства Республики; 5) выполняет другие обязанности по регулированию кризисов, вытекающие из законодательства».
По результатам исследования приходим к следующим выводам.
В настоящее время вопросы деятельности органов государственной власти в области противодействия внутренним и внешним угрозам безопасности справедливо выходят на первый план. Мы полагаем, что деятельность государства в целом и полиции в частности на данном направлении может стать более эффективной за счет внутренних, скрытых резервов системы, одним из которых является координация данной деятельности. В указанной части вполне возможно использовать зарубежный опыт, например, опыт применения координационной юридической технологии в указанной сфере в странах Скандинавии.
В странах Скандинавии присутствуют эффективные координационные механизмы, позволяющие повысить результативность деятельности органов власти по реагированию на внешние и внутренние угрозы национальной безопасности.
В указанных странах деятельности органов власти по противодействию внутренним и внешним угрозам безопасности рассматривается как публичная государственная услуга населению, то есть оцениваются эффективность и затратность оказания такой услуги, ее качество и своевременность и т.п.
Любое создание угрозы национальной безопасности рассматривается одновременно в двух формах: как факторы риска и как процессы.
С точки зрения факторов риска в этой сфере выделяют обычно техногенные риски, миграционные риски, террористические риски и риски от действий спортивных фанатов. В рисках просчитывается их реальность, интенсивность и прочие факторы.
С позиции процесса создание угрозы национальной безопасности рассматривается как чрезвычайная ситуация, требующая кризисного управления (кризис-менеджмента). При этом чрезвычайной может быть признана и лишь потенциально опасная ситуация, а не обязательно некий свершившийся акт.
Существуют три основных способа координации действий органов государственной власти в условиях создания угроз национальной безопасности.
Во-первых, это создание временных координационных центров, кризисных центров и т.п. с обязательным участием органов полиции.
В России такая практика существует давно и проявляется, например, в виде создания штабов по руководству контртеррористической операцией. Отличие в том, что в странах Скандинавии к таким органам переходит несколько большее число полномочий, например, финансовые и т.п.
Во-вторых, назначение, в зависимости от ситуации единого органа власти (как правило, МВД или Минобороны), в котором «аккумулируются» координационные полномочия на строго определенное время и в отношении конкретной ситуации.
Сегодня Россия идет по тому же пути, например, в части возложения полномочий при глобальной контртеррористической операции на Вооруженные силы РФ или войска Росгвардии. Отличие зарубежного понимания здесь в том, что круг потенциальных координационных органов в Скандинавии значительно шире (например, туда входят и не силовые министерства), как и шире, соответственно, круг таких ситуаций.
В-третьих, это подчинение в таких ситуациях специализированному органу власти (чаще всего – полиции) соответствующего органа местного самоуправления на период ликвидации угрозы национальной безопасности, чего в России пока не предусматривается.
Все три указанных выше способа действия в условиях создания угрозы национальной безопасности могут применяться как изолированно друг от друга, так и одновременно, дополняя и обогащая друг друга.
1. Конституция Норвегии // http://www.uznal.org/constitution.php?text=Norway& language=e
2. Declaration by the government of Iceland concerning new tasks of the icelandic authorities on the withdrawal of the iceland defence force // http://eng.forsaetisraduneyti.is/leit?q=coordination
3. Act on Cooperation between the Police, Customs and the Border Guard (687/2009) // http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2009/en20090687.pdf
4. Emergency Act (Passed 08.02.2017) // https://www.riigiteataja. ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/513062017001/consolide
5. План действий Швеции по устойчивому потреблению домашних хозяйств // http://www.government.se/contentassets/6f2534171baa42edb8ca2c748bcca2f1/global-challenges ---our-responsibility-communication-on-swedens-policy-for-global-development-2008
