Статья посвящена анализу роли законодательства Республики Крым в осуществлении социально-экономической политики при решении острых проблем межнационального характера.
законотворческий процесс, региональная политика, межнациональные отношения, депортированные народы.
Научный руководитель: Долгов В.М.,
заведующий кафедрой политических наук
Поволжского института управления им. П.А. Столыпина – филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Д-р историч. наук, профессор
Формирование законодательной базы Республики Крым в экономической сфере происходит в непростых условиях. Принципиальными обстоятельствами, определяющими эти условия, являются следующие. Во-первых, необходимость оперативно пересмотреть и привести в соответствие с российским законодательством всю законодательную базу Республики Крым, вошедшей в состав Российской Федерации весной 2014 г. Острота данного обстоятельства диктовалась потребностью как можно более быстрой организации государственного и муниципального управления на всей территории Крыма на правовой основе законодательства Российской Федерации. Законотворческий процесс Республики Крым в этом смысле подталкивался еще и той напряженной внешнеполитической обстановкой, которая нагнеталась вокруг Крыма действиями властей Украины, некоторых европейских стран, различных антироссийских политических сил внутри и за пределами Крыма. Во-вторых, серьезная экономическая отсталость народного хозяйства Крыма от среднероссийского уровня. Это касается состояния производственной и социальной сферы, формирования бюджета, среднедушевых доходов населения, организационно-правовых механизмов управления экономикой. Все это требует целенаправленной деятельности по созданию условий, стимулирующих активизацию экономического развития. В-третьих, наличие проблемы депортированных народов, которая наряду с экономической, социальной, культурологической составляющими имела еще и ответственное политическое звучание. Причем политическая, а также международная ситуация складывалась таким образом, что именно данная проблема выдвинулась на первый план, оказалась самой первоочередной для республики Крым, в том числе в сфере законотворчества.
Следует подчеркнуть, что сложность межэтнических отношений в Крыму превращает их в фактор, без учета которого не принимаются правительственные решения фактически по всем важным вопросам политического и социально-экономического характера. Многонациональное население Республики Крым имеет в своем составе полностью преобладающую нацию русских, две нации (украинцы и крымские татары), составляющие по 10–12% от всего населения и более ста других наций с самой различной, но всегда с небольшой численностью граждан. Пять наций (армянская, болгарская, греческая, крымско-татарская, немецкая) являются народами, репрессированными в период Великой Отечественной войны. В среде крымско-татарского народа распространены идеи создания своего национального государства. Существуют и другие сложности межнациональных отношений, наличие которых неизбежно воздействует на правовую и социально-экономическую политику РК. И вся эта политика, естественно, базируется на законодательстве Российской Федерации.
Правовой фундамент политики Российского государства в отношении национальной сферы, в том числе национальных меньшинств, малочисленных народов заложен в Конституции Российской Федерации. В этом смысле принципиальна ее ст. 69: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами российской Федерации» [1]. К этой политической установке в тексте Конституции Российской Федерации добавляются положения о гарантии всем народам права сохранять и развивать национальные языки, о защите прав национальных меньшинств, исконный среды их обитания и традиционного образа жизни. Все это является необходимой и достаточной политико-правовой базой для разработки более конкретных нормативных документов по данной проблематике.
К середине 1990-х годов были приняты и действовали несколько федеральных законов, непосредственно затрагивающих сферу межнациональных отношений. В июле 1993 г. законом Российской Федерации был дополнен и несколько скорректирован закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» (апрель 1991 г.), в октябре 1992 г. – закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в мае 1996 г. – закон Российской Федерации «О национально-культурной автономии». Совокупность этих законов показывала важные направления формировавшейся национальной политики Российской Федерации. Общей линией в них просматривается утверждение политической справедливости в отношении отдельных народов, создание равных возможностей для развития всех этносов, обеспечение условий для сохранения малочисленных народностей. Речь идет о сохранении и поддержании их культурно-национальной самобытности, в том числе в пространстве территориальной или только лишь общественно-культурной автономии. Были законодательно оговорены многообразие форм организации, правовой статус, функциональность, масштаб национальной культурной автономии. Законом допускаются местные, региональные и даже федеральные национально-культурные автономии. Можно сказать, что российское законодательство разрабатывалось в русле международных правовых узаконений, но по конкретности и глубине юридического содержания явно их опережало.
В 2012 г. в развитие этой Концепции были изданы Указы Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» [2] и от 07.05.2012 № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» [3]. Данные документы определяли систему политических и правовых мер государства по дальнейшему развитию межнациональных отношений в новых социально-экономических условиях России. Предусматривалось расширение возможностей различных форм национально-культурной автономии за счет расширяющейся финансовой и организационной поддержки государства и более эффективной деятельности гражданского общества. В августе 2013 г. Правительство Российской Федерации приняло специальное Постановление [4], содержащее развернутую программу реализации данных законов на длительный период времени. Многие разделы этой программы посвящены конкретным мероприятиям по развитию этносов на уровне страны и в отдельных регионах. С этой же целью во многих субъектах Российской Федерации были приняты региональные подпрограммы, учитывающие особенности территории и проживающего на ней населения.
Законодательство Республики Крым разрабатывалось и утверждалось в полной согласованности с законодательством Российской Федерации, касающимся Республики Крым. Так, сразу по вхождении Крыма в состав России, был принят Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития» [5]. Этот документ оперативно подтвердил принципиальную линию федеральной власти на формирование равных условий для положения всех народов крымского населения, на преодоление существовавших ранее несправедливых ограничений в отношении отдельных национальностей. В развитие Указа Президента Российской Федерации государственные органы Республики Крым приняли ряд документов, в которых его положения конкретизировались и распространялись на сферы собственности, экономики, культуры, образования, социальных и политических отношений.
Законотворческая деятельность республиканских властей в межнациональной сфере разворачивалась оперативно при широкой поддержке федеральных государственных структур. Вскоре после принятия Конституции Республики Крым, а именно 27 мая 2014 г. Совет министров Республики Крым утвердил План мероприятий по разработке республиканских нормативно-правовых актов, регламентирующих политическую и управленческую деятельность в сфере межнациональных отношений. В рамках этого плана приняты многие документы, действующие в настоящее время.
В декабре 2014 г. Государственным Советом Республики Крым принят Закон Республики Крым «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым» [6]. Закон предусматривает распространение определенных льгот, предусмотренных Законом Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» [7], на соответствующие группы крымского населения. Принципиальное значение этого закона заключалось, во-первых, в том, что он позволял оперативно улучшить социальное положение десятков тысяч семей и тем самым ослабить существовавшее напряжение социально-политического характера в некоторых районах республики, а во-вторых, повышало уровень общественного доверия всего населения Крыма к политике федеральной власти. Речь шла о наделении граждан земельными участками для строительства жилья и хозяйственной деятельности, об оперативном решении вопросов о гражданстве, о выдаче справок и реабилитации, о деятельности религиозных организаций и национальных образовательных учреждений, о развитии социально-культурной сферы депортированных народов. Положения закона подкреплялись соответствующими экономическими ресурсами, которые выделялись Республике на основе федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» [8]. По этой программе на социальное обустройство Республики Крым и Севастополя выделялось 10 млрд 321 млн руб. на период 2015–2020 гг. проводившиеся на эти средства, естественно, служили интересам всего населения, но приоритетными были интересы пяти народов, подвергшихся депортации и политическим репрессиям по национальному признаку. Последующее законодательство Республики Крым за 2015–2017 гг., касающееся национальной государственной политики, концентрировалось на нескольких, наиболее острых и болезненных направлениях.
Первое из них – наделение земельными участками. Этому посвящены Законы Республики Крым «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», принятые 24 декабря 2014 г. и 15 января 2015 г. Содержание этих законов было конкретизировано в нескольких постановлениях Совета министров Республики Крым и в Указах Главы Республики Крым за период 2014–2017 гг.
В Государственном Совете Республики Крым был создан Комитет по имущественным и земельным отношениям, а в Совете министров Республики Крым – земельная комиссия под председательством одного из лидеров крымско-татарского народа Р.И. Бальбека. Основной задачей этих структур является решение вопросов защиты и реализации прав граждан на предоставление земельных участков для жилищного строительства. Следует отметить, что большая часть – около 70% – крымско-татарского населения получила земельные участки под индивидуальное жилищное строительство и для ведения крестьянского хозяйства еще в период нахождения Крыма в составе Украины. Но немалое число семей, в том числе прибывших в Крым за последние годы, своей земли не имело и требовало от нового Правительства выделения необходимых участков.
В октябре 2015 г. специальная Рабочая группа земельной комиссии провела работу по определению точного количества граждан, добивающихся земельных участков. Большинство из них составляли граждане крымско-татарской национальности. Была проведена инвентаризация 60 территориальных массивов в Симферополе, Евпатории, Судаке, Ялте, Симферопольском районе. Вслед за этим земельная комиссия приняла решение о выделении 3,5 тыс. земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Одновременно осуществлялась программа «Приобретение жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма», в рамках которой за 2016 г. приобретено около 120 жилых объектов (жилых домов, квартир) в 17 городах и районах Крыма.
Второй стороной земельной проблемы было прекращение самозахватов земли частными лицами и возвращение в государственный и муниципальные фонды значительного количества земельных участков, самозахват которых состоялся в предыдущие годы. Проблема самозахватов земли носила характер большой социальной и правовой ответственности. Самозахваты были юридически незаконны, но масштабны. По официальным данным, только в Симферополе и Симферопольском районе обнаружилось около 9,5 тыс. подобных акций [9], а по Республике в целом они исчислялись несколькими десятками тысяч. Причем на многих участках уже были построены или строились жилые помещения. Опираясь на принятые законодательные акты, органы государственной власти РК сумели переломить ситуацию в пользу законного и справедливого решения данного вопроса. При этом были вскрыты многочисленные акты мошенничества, коррупции, спекулятивных действий в отношении незаконно захваченных, присвоенных и распределяемых участков земли. К настоящему времени социальная острота этой проблемы существенно ослабла, а ее политический аспект практически полностью снят с повестки дня.
Так, 10 февраля 2015 г. принято Постановление Совета министров Республики Крым «Об утверждении Порядка ведения очередности граждан на получение в собственность (аренду) земельного участка, находящегося в собственности Республики Крым или муниципальной собственности» и др.
Второе направление охватывает различные аспекты социальной поддержки ущемленных ранее групп населения. Этому посвящены Законы Республики Крым от 18.02.2016 № 218-ЗРК/2016 «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий» [10], от 29.12.2016 № 335-ЗРК/2016 «О внесении изменений в статью 3 Закона Республики Крым "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий"» [11], от 30.12.2016 №347-ЗРК/2016 «О внесении изменения в статью 35 Закона Республики Крым "О регулировании некоторых вопросов в области жилищных отношений в Республике Крым"» [12]. Сюда же относятся многие Постановления Совета министров Республики Крым от 13.10.2015 № 611 «Об утверждении Порядка обеспечения жильем граждан из числа ранее депортированных» [13], от 27.10.2015 № 657 «Об утверждении Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов» [14], от 31.05.2016 №230 «О Порядке предоставления на территории Республики Крым реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий, мер социальной поддержки по оплате за подключение к водоотведению, газоснабжению и электроснабжению» [15] и другие, а также ряд распоряжений Совета министров Республики Крым, связанных с выделением зданий и помещений для обеспечения деятельности общественных национальных объединений и групп.
Конкретные мероприятия по реализации данной законодательной базы были представлены в специальных государственных программах: «Меры по обустройству граждан из числа реабилитированных народов Крыма», «Меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий» и др. На реализацию этих мероприятий ежегодно выделяются значительные суммы бюджетных средств. К примеру, в 2016 г. они составили около 1,2 млрд руб., а на период 2015–2020 гг. предусмотрено выделение 9,9 млрд руб. На эти средства производились проектно-изыскательские и строительно-монтажные работы, осуществлялось коммунальное обустройство, создание инженерной инфраструктуры мест компактного проживания реабилитированных народов Крыма. В 2016 г. было сформировано 276 массивов компактного проживания, к которым подводились автомобильные дороги, сети газо-, водо-, электроснабжения, т.е. создавалась система жизнеобеспечения на современном уровне. В реализации данного направления законодательно-нормативные акты играют роль правового регулятора последовательно проводимой системы социально-экономической деятельности всех управленческих структур.
Третье направление республиканского законотворчества объединяет законодательные и нормативные документы, обеспечивающие формирование бюджета, вообще финансовой системы Республике Крым, в том числе финансовое обеспечение всей политики, направленной на ускоренное решение основных социальных проблем реабилитированных народов. Ключевую роль здесь играли нормативно-правовые акты Российской Федерации. На их основе выделялись значительные средства из федерального бюджета, служившие материальной базой для развития социально-экономической сферы Республики Крым. Наряду с ними функционально важными являются акты республиканского Правительства. Так, в августе 2015 г. принято Постановление Совета министров Республике Крым «Об утверждении Правил предоставления из бюджета республики Крым субсидий автономной некоммерческой организации "Общественная крымско-татарская телерадиокомпания", в апреле 2016 г. – Постановление Совета министров Республике Крым "Об утверждении Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований на мероприятия по обеспечению прав реабилитированных граждан"» и др.
Четвертое направление составляют законодательные и нормативные документы, регламентирующие деятельность властных органов по развитию социально-культурной сферы депортированных народов, в том числе в религиозно-культовой сфере. В рамках данного направления наряду с актами общего характера выпущено большое количество нормативных документов частного, конкретного содержания. Они касались организации национальных СМИ, прежде всего телерадиокомпаний, строительства мемориальных памятников жертвам депортации или национальным героям, открытия национальных школ или культовых учреждений и т.п. вопросов. Эти документы направлены на обеспечение интересов развития всех групп населения, отнесенных к категории репрессированных народов, но в наибольшей степени распространялись на решение проблем крымско-татарского населения. Такой подход объясняется особой остротой и сложностью его положения в крымском сообществе и в отношениях с государственной властью.
Сложно оценить эффективность законодательного процесса Республики Крым в социально-экономических и межнациональных отношениях в условиях быстрого перехода в новую политическую систему, при недостаточной обеспеченности профессиональными кадрами юристов и слабой научной проработке всего разнообразия проблем в особой по своему содержанию межнациональной среде Республики Крым. Но можно констатировать, что законотворчество вполне соответствовало развитию социально-экономической составляющей в межнациональных отношениях, обеспечивало реальную политику государственных властей необходимой правовой базой. Все четыре выделенные направления законодательства были тесно связаны с конкретной управленческой деятельностью региональной и местной власти Республики Крым.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Указ Президента РФ от 19.12.2012 г. №1666 – ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7477.
3. Указ Президента РФ от 07.12.2012 г. №602-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №19. Ст. 2339.
4. Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)». Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 г. №718// Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. №35. Ст. 4509.
5. Указ Президента РФ от 21.04.2014 № 268 (ред. от 12.09.2015) "О мерах по реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития"//Собрание законодательства РФ. 2014. № 17. Ст. 2042.
6. Закон Республики Крым от 17.12.2014 № 35-ЗРК/2014 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым"//Крымские известия. 2014. № 251(5662).
7. Закон РФ от 18.10.1991 № 1761-1 (ред. от 09.03.2016) "О реабилитации жертв политических репрессий"//Ведомостях СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428.
8. Данная ФЦП была утверждена постановлением Правительства РФ от 11.08.2014. №790.
9. Межэтнические отношения и религиозная ситуация в крымском федеральном округе. Экспертный доклад 2015 года. Москва – Симферополь. 2015. С. 34.
10. Закон Республики Крым от 18.02.2016 № 218-ЗРК/2016 «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий» // Крымские известия. 2016. № 35(5944).
11. Закон Республики Крым от 29.12.2016 № 335-ЗРК/2016 "О внесении изменений в статью 3 Закона Республики Крым "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий". // Крымские известия. 2017. № 8 (6157).
12. Закон Республики Крым от 30.12.2016 № 347-ЗРК/2016 "О внесении изменения в статью 35 Закона Республики Крым "О регулировании некоторых вопросов в области жилищных отношений в Республике Крым// Крымские известия. 2017. № 9 (6158).
13. Постановление Совета министров Республики Крым от 13.10.2015 № 611 "Об утверждении Порядка обеспечения жильем граждан из числа ранее депортированных". // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 21.10.2015.
14. Постановление Совета министров Республики Крым от 27.10.2015 № 657 "Об утверждении Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов"// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 02.11.2015.
15. Постановление Совета министров Республики Крым от 31.05.2016 № 230 "О Порядке предоставления на территории Республики Крым реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий, мер социальной поддержки по оплате за подключение к водоотведению, газоснабжению и электроснабжению".// Официальный сайт Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru.31.05.2016.
