В статье анализируются особенности государственного контракта на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд. Автор приходит к выводу о том, что государственный контракт существенно отличается от гражданско-правового договора, он имеет финансово-правовую природу.
государственный контракт, публичные нужды, финансовое право.
научный руководитель – д-р юрид. наук, доцент
Мирошник Светлана Валентиновна
Российская Федерация,
E-mail: vgup67@mail.ru
Государственный контракт – это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), государственным заказчиком для обеспечения государственных нужд [1].
В юридической науке весьма дискуссионным является вопрос определения отраслевой принадлежности государственного контракта. Сложность его решения обусловлена тем, что отношения, возникающие по поводу функционирования контрактной системы, регулируются нормами различных отраслей права.
Юридической путанице поспособствовал и сам законодатель, нормативно определив контракт как гражданско-правовой договор [1].
Следует отметить, что многие исследователи поддерживают его точку зрения [2].
Иную позицию занимает Л.В. Андреева. Она категорично утверждает, что государственный контракт является особой разновидностью договора предпринимательского права, и этот вывод, по ее мнению, не требует доказательств [3].
В.В. Кикавец приходит к выводу о том, что государственный контракт имеет публично-правовую природу, что обусловлено доминированием норм публичного права в механизме правового регулирования государственного заказа [4].
Многие исследователи обращают внимание на комплексность правового регулирования отношений, возникающих в связи с поставками товаров, работ, услуг для государственных нужд.
В.Е. Белов исследует государственный контракт как правовую форму размещения государственного заказа [5]. По его мнению, государство участвует в правоотношениях, возникающих при размещении государственного заказа, в непосредственной форме в соответствии со ст. 125 ГК РФ. В.Н. Белов приходит к выводу о том, что государственный контракт, имея по сути гражданско-правовую природу, существенно отличается от иных гражданско-правовых договоров, поскольку регулирование отношений в сфере госзаказов имеет комплексный характер.
Его точку зрения не разделяет К.В. Кичик, трактующий государственный контракт более широко, а именно: как одну из «правовых форм реализации» (т.е. размещения и исполнения) государственного заказа [6].
Ф.А. Тасалов приходит к выводу о том, что государственный контракт не является универсальной договорной формой. Государственный контракт – это особый тип договора, включающий в себя такие разновидности, как договоры поставки, оказания услуг, подряда [7].
Правовое регулирование отношений, возникающих по поводу заключения, исполнения, расторжения государственного контракта регламентируется положениями ряда нормативных правовых актов, в частности, нормами, содержащимися в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Бюджетном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации.
Государственный контракт существенно отличается от иных видов соглашений. Анализ нормативного определения позволяет выделить ряд его особенностей.
Прежде всего, государственный контракт отличается субъектным составом. Одной из его сторон всегда выступает Российская Федерация либо субъект Российской Федерации, имеющие особый правовой статус как субъекты публичной власти.
Как справедливо отмечается в литературе, чтобы признать договор государственным контрактом необходимо, «чтобы стороной – заказчиком было государство» [8].
От его имени действует уполномоченное лицо – государственный заказчик, обладающий особым правовым статусом, существенно отличающимся от правового статуса любого участника гражданско-правового договора. Государственный заказчик выполняет задачи и функции публично-правового характера. В его деятельности нет и не может быть коммерческой составляющей.
В.Е. Белов считает, что сфера госзаказа – это часть сферы гражданского оборота. Государство на равных участвует в отношениях, возникающих по поводу заключения, исполнения или расторжения государственного контракта. Госзаказ в рыночных условиях хозяйствования наполняется сугубо экономическим содержанием [5].
Экономическое содержание государственного контракта никто не отрицает. Но свобода выбора – быть или не быть субъектом контрактной системы закупок – не может определять правовую природу возникающих правоотношений, поскольку государство является особым субъектом права, определяющим правосубъектность как свою собственную, так и любого другого лица.
Государственный контракт подписывается в целях удовлетворения публичных нужд.
В процессе заключения, исполнения государственного контракта возникают правоотношения особого рода.
Государственный контракт – это не просто договор, а юридический инструмент, с помощью которого публично-правовое образование удовлетворяет общественно значимые потребности. По своей целевой направленности он существенно отличается от любого гражданско-правового договора, договоров государственно-частного партнерства.
Государство, используя правовой инструментарий, определяет содержание правовых норм таким образом, чтобы у него была возможность защитить публично-правовой интерес.
Еще одной особенностью государственных контрактов является финансирование их специальных источников, которые принадлежат на праве собственности государству. Для оплаты поставляемых товаров, работ, услуг используются средства бюджетов различных уровней, внебюджетные источники, межбюджетные трансферты. Возникающие при этом правоотношения имеют ярко выраженный финансово-правовой характер. Они регулируются нормами финансового права, в частности, положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Действующим законодательством предусмотрено, что, прежде чем заключать государственный контракт, государственные заказчики обязаны совершить определенные действия, результатом которых является определение поставщика (подрядчика, исполнителя). И только после этого могут заключаться государственные контракты.
Как справедливо отмечает Л.В. Андреева, формирование условий контракта начинается с процесса планирования закупок [9]. Поэтому в основе государственного контракта лежит финансовый план публично-правового образования.
Государственный контракт отличается и тем, что действующим законодательством определен особый механизм контроля и мониторинга возникающих правоотношений, что обусловлено как целевым предназначением государственного контракта, так и характером используемых для оплаты средств.
Контрагентом по государственному контракту может быть только то лицо, которое признано победителем при проведении конкурсов или аукционов, запросов котировок, лица, признанные единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).
Как было указано ранее, государственные контракты нацелены на удовлетворение государственных нужд. При этом одновременно они могут оказывать существенное стимулирующее воздействие, поскольку нацеливают участников закупочной деятельности на использование новейших технологий, передовых достижений науки и техники.
Участие публично-правовых образований, использование бюджетных средств, необходимость удовлетворения публичных интересов обуславливают повышенную ответственность поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определены меры ответственности за ненадлежащее выполнение определенных государственным контрактом обязательств. При этом уровень ответственности государственных заказчиков значительно ниже уровня ответственности их контрагентов.
Вряд ли можно согласиться с позицией В.В. Лосева, считающего, что в рамках государственного контракта имеет место обычное распределение предпринимательских рисков в соответствии с гражданским законодательством [10]. Эти вопросы регулируются специальным законодательством.
Государственный контракт отличается и по существенным условиям. Как отмечают специалисты, по общему правилу цена не является существенным условием договора. Но это общее правило не распространяется и не может распространяться в отношении государственного контракта, поскольку для оплаты товаров, работ, услуг используются средства, принадлежащие публично-правовым образованиям и предназначенные для удовлетворения публично-значимых целей. Как справедливо отмечает К.В. Кичик, государственный «контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена» [6]. При этом цена контракта не может быть выше начальной (максимальной) цены, определенной заказчиком.
Первоначальные условия контракта определяют не стороны по согласованию, а государственный заказчик. При этом, как было уже указано ранее, он обязан осуществить все действия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), исходя из законодательно закрепленного приоритета торгов как способа выбора контрагента.
В отличие от гражданско-правового договора при исполнении государственного контракта цена контракта меняться не может. Все стадии «жизни» государственного контракта являются публичными, они находят свое отражение в единой информационной системе в сфере закупок.
Доминирующую роль в механизме правового регулирования контрактной системы закупок играют нормы публичного права [11].
Выводы: государственный контракт на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд с точки зрения функционального подхода представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения, расторжения договорных отношений, возникающих между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации в лице государственных заказчиков, с одной стороны, и иными лицами – поставщиками (подрядчиками, исполнителями), с другой стороны, предметом которых является удовлетворение публичных нужд.
Действующим законодательством предусмотрена классификация государственных контрактов по предметному признаку. Они могут быть разделены на две категории:
- государственные контракты, предметом которых являются товары, определенные государственной программой вооружения, утвержденной Президентом Российской Федерации;
- иные государственные контракты – их предметом могут выступать иные товары, необходимые для обеспечения государственных нужд.
Государственный контракт на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд имеет финансово-правовую природу, поскольку он призван удовлетворять публичные потребности, оплата производится за счет бюджетных средств.
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652;
2. См., например: Куличев Р.Б. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд. М.: Юстицинформ, 2016; Ананьев А.Г. Понятие государственного (муниципального) контракта по действующему законодательству // Гражданское право. – 2016. – № 5. – С. 9–13.
3. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. – 296 с.
4. Кикавец В.В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / науч. рук. К.А. Писенко. М., 2010. Электронная библиотека lawtheses - http://lawtheses.com/administrativno-pravovoe-regulirovanie-gosudarstvennogo-zakaza-v-rossiyskoy-federatsii. Дата обращения 16 августа 2017 года.
5. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011. – 304 с.
6. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012. – 260 с.
7. Тасалов Ф.А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование: монография. М.: Проспект, 2016. – 240 с.
8. Романченко О.В., Зейналова Л.М., Правкин С.А. Государственно-правовое регулирование, принципы и основы организации федеральной контрактной системы в строительстве // Современное право. – 2016. – № 2. – С. 37–42.
9. Андреева Л.В. Государственный контракт как эффективный способ обеспечения государственных нужд // Гражданское право. – 2016. – № 5. – С. 3–8.
10. Лосев В.В. Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений // Юрист. – 2016. – № 13. – С. 14–18.
11. Гаврицкий А.В., Мирошник С.В. Дискуссионные вопросы правового регулирования контрактной системы в сфере закупок// Пробелы в российском законодательстве. – 2017. – № 5. – С. 54–57.
