Введение

Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР/ТОР) являются новым видом специальных экономических зон (СЭЗ) в России, которые де-факто пришли на смену особым экономическим зонам (ОЭЗ), и стали новым инструментом для создания «точек роста» отдельно взятых территорий. ТОСЭР является частью территории региона РФ, на которой установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций и обеспечения ускоренного социально-экономического развития территории [1].

 В порядке пилотного проекта ТОСЭР были впервые применены на Дальнем Востоке в 2015 году. На сегодняшний день на Дальнем Востоке существует 18 ТОР (рис. 1), при этом для их функционирования формируется институциональная инфраструктура, развивается законодательная база. Говорить об эффективности данного программного инструмента рано, однако последующее решение внедрить их на территории моногородов (с 2018 года), а также поиски методов совершенствования ТОР и непрекращающиеся обсуждения об эффективности программы со стороны государства, региональных структур и местного сообщества говорит, что данному инструменту предстоит еще долгий путь развития.

Рис. 1. Карта расположения ТОР на Дальнем Востоке

С другой стороны, интерес исследователей не утихает и относительно концепции устойчивого развития (УР). Как в отечественной, так и в зарубежной литературе точкой отсчета становления академического подхода к УР принято считать доклад «Наше общее будущее» Комиссии Брунтланд (Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию), который был представлен в 1987 году. В большом количестве рассмотренных исследований [4, 6, 15 и др.] приводится определение Комиссии, которое стало отправной точкой развития академического направления концепции УР: «модель движения вперед, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения будущих поколений такой возможности» [цит. по: 4, с.7].

Целью же статьи является выявление и анализ проблем управления одного из видов СЭЗ -  территории опережающего развития -  с учетом концепции УР и разработка рекомендаций по их преодолению на основе программного подхода. Таким образом, в статье будет применен программный подход к управлению ТОР и будут рассмотрены ключевые аспекты управления программой, проанализирована степень «устойчивости» ТОР в разрезе основных компонентов теории «триединого итога» (социальный, экологический и экономический компонент), а также возникающие проблемы управления и возможные механизмы их решения также с применением элементов концепции УР.

В зарубежной литературе существует ряд подходов к управлению СЭЗ с позиции концепции УР. Функционирование СЭЗ с позиции устойчивого развития понимается как стремление к максимизации таких «динамических» выгод, как диверсификация экономики, развитие предпринимательских способностей, борьба с бедностью и реформа политики путем перехода на альтернативные и устойчивые источники конкурентоспособности [13]. Большое количество аналитических материалов и исследований связано с анализом использования различных аспектов формирования устойчивых СЭЗ, существенная часть которых связана с экологическим компонентом развития [11, 16]. Ряд авторов занимались разработкой аналитического фреймворка УР в рамках проектного подхода, в основе которых лежат собственные разработки автора [9, 10] или существующие теории УР, как, например, концепция «триединого итога» [12]. Другие авторы проводили количественную оценку УР СЭЗ/программ с учетом измеримых экономических, социальных и экологических критериев, сопровождающих идею устойчивого развития [14].

В отечественной академической среде управление СЭЗ с учетом концепции УР представлены слабо, тем не менее, существует ряд исследований, посвященных данной проблематике [2, 3, 5].

На основе изученной литературы и мировой практики можно также выделить два подхода к интеграции устойчивого развития в СЭЗ:

1. Первый случай подразумевает трансформацию существующей СЭЗ в зону, реализующую принципы УР (социальный, экологический и экономический баланс), который, как правило, реализуется путем внедрения масштабных государственных программ по преобразованию таких зон. В данном случае старая модель перестает эффективно функционировать, либо экологический и социальный ущерб перевешивает экономическую выгоду зоны.  Примером такой трансформации является реализация программы устойчивого развития на площадках индустриальных экономических зон Кореи [8].
2. Второй подход подразумевает изначальное конструирование зон с учетом принципов УР, которые становятся «точками роста» сбалансированного и устойчивого индустриального развития, либо органическая трансформация зоны без участия государственных структур. Запрос на изменения формируется до создания зоны и изначально проектируются, руководствуясь принципами УР зоны, как в случае с созданием эко-индустриальных парков «с нуля»; либо происходит естественное осознание возможностей кооперации (промышленный симбиоз). Одной из наиболее известных «низовых» трансформаций является кейс индустриального парка «Калуннборг Симбиоз» в Дании, в основе которого лежит функционирование в рамках промышленного кластера, где побочные продукты компаний используются другими резидентами, что кардинальным образом перераспределяет их ресурсы. При этом факты сотрудничества возникали в качестве частных инициатив, постепенно образовав цепочку взаимовыгодных партнерств [19].

Таким образом, можно сделать вывод о постепенном формировании УР СЭЗ как научной концепции, которая в российской практике лишь начала зарождаться и поэтому представлена фрагментарно.

Методология исследования

Для достижения целей статьи исследование было разделено на несколько этапов (рис. 2):

1. Систематизация существующих инструментов устойчивого развития СЭЗ для понимания возможностей их применения на практике управления ТОР.
2. Применение программного подхода к управлению ТОР на основе кейса ТОР «Михайловский» в Приморском крае: подробный анализ ключевых аспектов управления программами ТОР с анализом инсайдов, полученных в результате экспертных интервью практиков и специалистов по ТОР, а также на основе изучения публичных источников и Планов перспективного развития (ППР) ТОР.
3. Анализ парадигмы УР в контексте ТОР: анализ степени отражения концепции в управлении ТОР.

Основными методами исследования являются полуструктурированное интервью экспертов, кейс-стади, методы классификации и группировки, анализ документации (ППР ТОР, которые являются документами стратегического управления, не носящие директивный характер). Интервью было разделено на два блока: первый блок вопросов связан с анализом ключевых компонентов управления и функционирования ТОР в рамках программного подхода, второй блок раскрывает представленность и перспективы применения концепции УР в ТОР, а также анализ по отдельным компонентам в рамках концепции «триединого итога», которая, в идеале, должна формировать сбалансированный фокус на экономическую, социальную и экологическую ценности, обеспечиваемые организациями и институтами. При этом каждый компонент вносит важный вклад для формирования сбалансированного устойчивого роста организации [8].

Рис 2. Дизайн и методы исследования

Результаты исследования

Существующие практики и инструменты устойчивого развития СЭЗ

Выявленные инструменты, способствующие внедрению принципов УР в функционировании зон, а также способствующие реализации концепции УР на их территориях, сгруппированы автором исследования и представлены на рис. 3. Данный набор инструментов, по мнению автора, не является взаимоисключающим и совместно исчерпывающим (принцип MECE), поскольку сами инструменты могут модифицироваться, подстраиваться под нужды конкретной зоны, поэтому не являются императивом.

Рис 3. Инструменты УР в СЭЗ

Инструменты трансформационной устойчивости затрагивают саму систему существования СЭЗ, частично или полностью трансформируя систему взаимоотношений ее участников. Одной из самых «радикальных» является формирование так называемых зон замкнутого цикла, которые подразумевают создание замкнутой системы производства и потребления, не истощающей природные ресурсы и которые возвращаются в производство, не попадая в окружающую среду, что в идеале подчиняются принципам «zero waste» [5]. Ключевым инструментом таких зон является индустриальный симбиоз, который означает добровольное сотрудничество компаний для минимизации издержек путем использования побочных продуктов других предприятий либо совместное потребление энергетических, информационных и других ресурсов. Так, например, данный инструмент УР активно используется в индустриальных парках Южной Кореи.

Под инструментами институциональной устойчивости подразумеваются механизмы, которые затрагивают институциональную структуру в экономической зоне. К наиболее распространенным инструментам автор работы отнес внедрение системы экологического менеджмента, зеленых стандартов строительства объектов на территории зоны и инструмент стратегической экологической оценки, которые, в первую очередь, затрагивают экологический компонент устойчивости при планировании и осуществлении деятельности СЭЗ.

Добровольное стимулирование УР подразумевает внедрение инструментов УР, применение которых является опциональным и не вводит санкции за их несоблюдение. К инструментам фискального стимулирования можно, например, отнести субсидии резидентам, закупающим «экологичное» оборудование, введение налоговых преференций для компаний, вносящих вклад в УР территорий (альтернативная энергетика, «зеленые» технологии и т.д.), а также создание фондов, финансирующих проекты, соответствующих принципам УР.

К инструментам нефинансового стимулирования относят программы подготовки/переквалификации резидентов, создание дискуссионных площадок по вопросам окружающей среды и устойчивого развития и др. К инструментам административного стимулирования устойчивости можно отнести формирование эффективного соблюдения законодательства в области экологии и социальной сферы, а также применение платежей, штрафов и других санкций за их несоблюдение.

Универсальной надстройкой, по мнению автора, является инструмент по внедрению эффективной системы отслеживания УР на территории зоны, поскольку обозримые эффекты результативности внедрения должны быть отслеживаемы и транслируемы общественности, «запрос на изменения» которой отчасти и удовлетворяет устойчивая СЭЗ.

Применение программного подхода к управлению ТОР (на примере ТОР «Михайловский» в Приморском крае)

ТОР «Михайловский» располагается на территории Приморского края. В его границы входят три муниципальных района: Черниговский, Спасский и Михайловский. ТОР имеет сельскохозяйственную специализацию, и абсолютное большинство резидентов относятся к растениеводству либо животноводству. По состоянию на апрель 2019 года в ТОР зарегистрировано 15 резидентов.

 По сути, ТОР представляет собой комплексную программу, включающую в себя множество стейкхолдеров, проекты которой не могут быть реализованы в разрыве друг от друга, так как реализация их бенефитов возможна только при скоординированном управлении всеми проектами (инвестиционные проекты и инфраструктурные проекты). Как правило, инфраструктурные проекты создаются и формируются под нужды конкретных резидентов, поэтому для своевременной реализации проекта нужно координировать графики как инфраструктурного развития, так и частные проекты. Еще на этапе формирования методологии управления проектами ТОР со стороны Приморского края (инфраструктурные проекты для ТОР «Михайловский» и «Надеждинская», которые, по сути, являлись пилотными площадками на Дальнем Востоке) обсуждалась возможность их спецификации как программ в рамках методологии программного менеджмента, однако непонимание со стороны региональной власти концепции такого подхода (она воспринимается как государственная программа в контексте программного документа, прописанного в федеральном бюджете РФ) вынудило проектный офис остановиться на более понятном определении «мегапроект» и формировать методологию управления исходя из этого понятия.

Жизненный цикл программы ТОР может быть представлен следующими фазами: инициация, поставка программы, закрытие (рис. 4). Инициация подразумевает процесс принятия решения о создании ТОР на территории одного или нескольких муниципальных образований региона. Так, в Приморском крае инициация включала в себя поиск площадок, подготовка ТЭО, концепции создания ТОР еще до официального принятия федерального закона о ТОР. Одной из проблем ряд респондентов выделили чрезвычайно сжатые сроки разработки концепции. Поставка программы подразумевает реализацию инвестиционных проектов резидентов и инфраструктурные проекты по обеспечению площадки всей необходимой инфраструктурой для удовлетворения стратегических целей программы. И, наконец, закрытие программы подразумевает прекращение функционирования ТОР в связи с достижением целей программы по истечению срока либо в случае того, если на территории ТОР не было подписано ни одного соглашения.

Рис 4. Жизненный цикл программы ТОР

Организационная структура и взаимодействие стейкхолдеров программы (в рамках реализации инфраструктурных проектов) также имеют свою специфику. Ключевым Институтом управления портфелем программ ТОР Дальнего Востока является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвития РФ). Ключевыми целями Минвостокразвития РФ в рамках ТОР являются курирование формирования и реализации ТОР на Дальнем Востоке, в т.ч. принятие решения о создании ТОР, контроль за деятельностью управляющей компании (УК), разработка стратегии развития ТОР и др. УК является АО «Корпорация развития Дальнего Востока» (КРДВ), которая взяла на себя функции операционного управления ТОР (наиболее важные - создание объектов инфраструктуры в случае их реализации из федерального бюджета и отбор инвестиционных проектов, а также взаимодействие с резидентами ТОР).

На примере Приморского края подробнее рассмотрим, каким образом взаимодействуют стейкхолдеры программы в рамках сложившейся организационной структуры. Важной составляющей управления в ТОР «Михайловский», в отличии многих других ТОР, является роль Правительства Приморского края, которая реализуется с помощью проектного офиса Приморья (рис. 5). Проекты организации мероприятий по созданию объектов инфраструктуры ТОР «Михайловский» и ТОР «Надеждинская» послужили пилотными проектами для апробации проектного управления в органах исполнительной власти Приморского края. По мнению одного из респондентов использование проектного офиса для реализации данного проекта является обоснованным, так как подобные комплексные проекты имеют жёсткие параметры по срокам и бюджету, требующие эффективной коммуникации большого числа участников.

Рис. 5. Организационная схема управления ТОР «Михайловский»

Центры ответственности реализации таких проектов формируются исходя из источника финансирования проектов инфраструктуры. В ТОР «Михайловский» строительством в соотношении примерно 50\50 занимаются КРДВ (федеральный бюджет; энергетические проекты) и региональное правительство (региональный бюджет; дороги, проекты ЖКХ, газоснабжение). Так, при строительстве коммуникаций животноводческого комплекса руководителем проекта назначается директор департамента сельского хозяйства, непосредственно не имеющий профессиональных компетенций в сфере строительства подобных объектов, однако именно это лицо является экспертом развития сельского хозяйства края (специализация ТОР) и понимает ключевые потребности и проблемы территории, связанные с этим направлением. Именно это лицо является связующим звеном в управлении всей командой проекта, которая состоит из представителей различных функциональных департаментов (рис. 5). Проектный офис решает задачи с точки зрения методологии и организации управления. В нем также назначаются администраторы, которые контролируют организацию исполнения методологии, собирают отчеты в информационной системе и выступают как контролёры качества исполнения отдельно взятых проектов. Любая информация, которая выходит за пределы правительства Приморского края (например, в КРДВ, Минвостокразвития, к резидентам), проходит через проектных администраторов.

Эксперты отметили, что при механизме государственных закупок (центр принятия решения – регион) возникает следующая проблема: несмотря на существование формальных критериев качества в техническом задании на реализацию проекта ключевым элементом, как и в большинстве государственных закупок, является цена. Приморский край столкнулся с ситуацией, когда конкурс по цене выигрывают поставщики из соседних регионов (очень часто являются фирмами «под один проект»), которые на деле не имеют достаточное количество ресурсов и компетенций в создании комплексных и сложных инфраструктурных проектов, хотя формальным требованиям вполне соответствуют. Также из-за ошибок на этапе проектирования возникали ситуации, когда некачественные проекты приводили к срывам сроков и удорожанию объектов из-за технических нестыковок. По мнению нескольких респондентов, ни опыт, ни обеспечение качества проекта не играют большой роли при их отборе. Очень часто возникают ситуации, когда на проект был выбран подрядчик с недостаточным финансовым обеспечением. Один из респондентов отметил, что на Дальнем Востоке существует дефицит качественных подрядных организаций. Это является одной из причин прихода на дальневосточный рынок подрядчиков из других регионов.

Ряд экспертов (также учтено в ППР) в качестве одной из проблем отмечают неоднозначность и неопределенность в части необходимого спроса на инфраструктурные мощности. Эта ситуация возникает, поскольку на раннем этапе в отношении резидентов может отсутствовать понимание точных расчетов в потребностях в инженерной инфраструктуре, какие комплексы предполагаются к постройке, какой объем инфраструктурных нужд они будут иметь. Часто бизнес-план резидентов в части инфраструктурных нужд корректируется в процессе реализации проекта и строительства объекта.

Другим критически важным блоком программы является управление инвестиционными проектами. Помимо резидента внешний контроль реализации проектов осуществляет КРДВ (соблюдение сроков проекта, инфраструктурное обеспечение, земельные вопросы и др.). Другой важной функцией в данном блоке являются механизмы отбора проектов, представленные на рис. 6. Существует три основных канала подачи заявки на получение статуса резидента: через АО «КРДВ», через дочернее зависимое общество КРДВ в регионах (при наличии), либо через подачу заявки на официальном сайте УК. Однако по оценке ряда экспертов механизм отбора проектов для ТОР достаточно простой: перечень видов деятельности в ТОР «Михайловский» обширный, что создает ситуацию, когда компании, слабо связанные с с/х специализацией, претендуют на участок, который может быть необходим предприятию соответствующему профилю ТОР. Не требуются также жесткие подтверждения о финансовых возможностях компании. Побочным эффектом может стать ситуация, что участок, потенциально интересный для реализации проекта, может простаивать из-за недобросовестности какого-либо из резидентов или из-за его невозможности финансировать проект.

Рис. 6. Процедура получения статуса резидента программы ТОР

Механизм мониторинга проектов осуществляется следующим образом: после одобрения заявки резидента, принимается двухстороннее соглашение, где прописываются права и обязанности сторон. К соглашению прикладывается план-график, где зафиксирован график и порядок работ резидентов. На основе графика периодически направляется запрос резиденту о достижении контрольных параметров в т.ч. для соотнесения их с графиками инфраструктурных проектов.

Кроме постоянного мониторинга в соглашении прописаны формы отчетов и сроки предоставления их резидентами. Первая часть отчетности освещает освоение проекта, какие дополнительные рабочие места появились, существующие проблемы, влияющие на реализацию проекта. Вторая часть отчета включает основные финансовые показатели проекта: выручка, себестоимость, рентабельность, налоги и др.

Ряд респондентов высоко оценивают прозрачность механизма подачи заявок резидентами. Однако четко следует отличать типы проектов резидентов, которые условно можно разделить на два вида: проекты МСБ и «якорные» проекты, реализуемые крупнейшими компаниями. Для МСБ при наличии адекватного бизнеса плана, обоснования источника инвестиций и формального соответствия проекта специализации территории, скорее всего, не откажут в статусе резидента. Одним из минусов, однако, отмечается наличие проектов, имеющих очень хорошие экономические показатели, но затратные в ресурсном плане (инфраструктурное сопровождение). Инфраструктуру для таких проектов строить неэффективно, однако четких механизмов отказа таким резидентам не существует. Для «якорных» инвесторов зачастую механизм функционирования действует немного по-другому, а такие вопросы решаются на федеральном уровне. При необходимости для таких инвесторов допускалось расширение границ ТОР, как это произошло в случае с ТОР «Михайловский».

Еще одним критически важным компонентом управления является решение земельных вопросов. Как правило, инвестор занимается вопросом получения необходимых земельных участков под проект через службу «одного окна» КРДВ. После оформления заявки и предварительного утверждения проекта КРДВ или ее дочерние структуры занимаются подбором необходимого участка. Однако, как в случае с ТОР «Михайловский», может возникнуть ситуация, когда земли, которые должны быть зарезервированы под резидента, находятся в собственности профильного министерства, например, Минобороны РФ. Специальная процедура по передаче земель в пользование позволяет перевести участки в распоряжение управляющей компании, однако на практике этот процесс может затянуться на долгие годы.

Последним выявленным критически важным элементом управления ТОР является механизм оценки реализации программы. Одной из ключевых проблем является отсутствие методологии оценки функционирования ТОР, а в рассмотренных ППР приводятся только базовые экономические показатели, которые, по признанию одного из экспертов, дают широкую возможность спекуляцией данными, поскольку ряд показателей не позволяют всесторонне оценить эффективность функционирования программы. При этом из-за наличия большого количества стейкхолдеров (преимущественно в государственном секторе), которые заинтересованы в создании отчетности в соответствии со своими KPI, могут формировать туннельное восприятие развития территорий (например, манипулирование количественными данными проектов, при этом качественные параметры реализации игнорируются, как это делается в большом количестве отечественных СМИ). Эксперты отмечают, что для дальневосточных ТОР также должна быть разработана методология оценки эффективности функционирования ТОР.

Анализ реализации концепции устойчивого развития в рамках ТОР

Рассмотренные ключевые элементы управления программой позволят подробно проанализировать представленность элементов УР в ТОР на Дальнем Востоке на данный момент. По предварительному анализу структуры программы можно сделать выводы, что ТОР делает огромный акцент на экономическом развитии территории и уделяет внимание именно вкладу экономических показателей в развитие территории. Экономическое измерение является наиболее представленным структурным элементом развития ТОР как на макроуровне (концептуально), так и на микроуровне (каждая программа в отдельности), с учетом инвестиционных и инфраструктурных проектов. Экологическое измерение устойчивого развития территории представляет собой базовый набор требований, предъявляемых государством, к которым относятся оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологические экспертизы и др. При слишком грубых нарушениях и общественном резонансе применяется дополнительный экологический контроль со стороны уполномоченных структур, применяются доступные санкции, а проект корректируется с учетом выявленных нарушений.  Однако в приоритетах оценка антропогенного воздействия ТОР отсутствует. Возможность ее применения обсуждалась на уровне Наблюдательного совета, однако на практике само качество экологической экспертизы в России хромает, что является системной проблемой, а не проблемой отдельной ТОР.

Локальным примером внедрения (микроуровень) практик УР может являться резидент ТОР «Хабаровск» – Индустриальный парк «Авангард», который, в свою очередь, является площадкой для других резидентов ТОР. Сам парк полностью является частной инициативой, однако при его проектировании и строительстве были использованы самые современные стандарты строительства, были возведены электрогенераторы, что позволило привлечь достаточно прихотливых к требованиям качества инвесторов из Японии (строительство теплиц), которые привезли с собой проект, соответствующий международным стандартам качества.

 Один из экспертов признал, что нарушение экологического законодательства во время формирования инфраструктуры резидентов либо в период строительства объектов резидентов могут быть следствием неправильного градостроительного зонирования территории. Дело в том, что, как правило, муниципалитеты расположения ТОР должны иметь карты градостроительного зонирования, где земельные участки относятся только к одной территориальной зоне (например, зоны сельскохозяйственного назначения, зоны особо охраняемых территорий, жилые, производственные зоны и др.), однако на практике формирование этих карт является долгим и трудоемким процессом, который может занимать не менее 1,5 лет, при этом на согласование уходит примерно такое же количество времени. Первые ТОР (Приморский край) должны были реализовываться в условиях жесткого графика (около 2 лет), что стало одной из причин путаницы и ошибок в картах градостроительного зонирования. Как результат, есть вероятность нерационального использования земель муниципалитета, что может негативно сказаться на его экологии. По словам другого респондента, чрезмерные требования (в т.ч. экологической направленности) могут отпугнуть потенциальных резидентов, а «КРДВ сейчас старается сделать все, чтобы привлечь как можно больше инвестиций в территорию».

Социальное измерение: изначально создавая ТОР, его инициаторы целенаправленно назвали эти зоны территорией опережающего социально-экономического развития, сделав при этом акцент на возможных социальных бенефитах реализации программ ТОР.

Декларативно формирование социальной инфраструктуры, положительные сдвиги в рамках развития человеческого капитала Дальнего Востока не раз обговариваются в ППР территорий, однако создавать реальную инфраструктуру на данном этапе сейчас способны только крупные резиденты (примеры: строительство многоквартирного «умного» дома, соответствующего «зеленым» стандартам от ИП «Авангард», строительство многоквартирного дома для будущих работников «Газпром переработка Благовещенск»).

В табл. 1 автор связал и систематизировал компоненты УР ТОР на основе теорий «триединого итога» и разделении компонентов устойчивого развития с помощью концепции «реализация программы-результаты программы» («program delivery-program deliverables»).

Таблица 1.

Анализ представленности компонентов УР в ТОР

Принимая во внимание концепцию УР, необходимо также выделить ключевые выявленные проблемы функционирования ТОР:

• Дихотомия «принятие решения о создании ТОР «сверху» - принятие решения «снизу» (top-down vs bottom-up decision making). Данная дихотомия включает степень участия тех или иных стейкхолдеров при формировании новых ТОР в регионах. Решения, принятые «сверху», могут стать помехой принципам УР. Один из экспертов привел в пример ТОР «Нефтехимический» в Приморском крае (г. Находка), на территории которого должен быть построен завод по нефтехимической переработке. Данный проект является результатом долгосрочного диалога федералов (Минвостокразвития РФ) и компании Роснефть (инициатор проекта), тогда как местное сообщество может быть недовольно строительством завода, поскольку наличие на территории Находки угольного терминала оказывает уже достаточно сильное антропогенное воздействие как на местных жителей, так и на окружающую среду вокруг. Однако проект в теории принесет в регион миллиарды инвестиций, что положительно скажется на экономической составляющей регионa и на ее рабочей силе.
• Проблема специализации ТОР и дихотомия «сфокусированность – распыление». Изначально концепцией ТОР являлось реализация ключевых преимуществ территорий путем фокуса на конкретных сильных сторонах территорий. Однако, в последнее время достаточно распространенной стала практика расширение специализации и включение в перечень ОКВЭД ТОР видов деятельности, которые с ее изначальной специализацией никак не связаны. Все это делается «на всякий случай», и тем самым создаются основания для принятия на рассмотрение любых заявок, не противоречащех регламенту. Такая ситуация возникла в ТОР «Камчатка», которая «разрывается» между туризмом, рыбным хозяйством и, с недавних пор, добычей полезных ископаемых (никель, уголь и др.).
• Слабая интегрированность в политическую повестку регионов ДВФО. Программы ТОР плохо встроены в региональные и муниципальные концепции и программы социально-экономического развития, регионами и муниципалитетами плохо просчитывается синергия от реализации ТОР, возможные риски функционирования, и как все это может сказаться на регионе в будущем.

Предложения и рекомендации

Следует подчеркнуть, что применение инструментов УР без решения институциональных проблем и учета специфики системы управления дальневосточных ТОР не будут эффективны. И, к сожалению, как показали глубинные интервью экспертов, институты управления ТОР не рассматривают парадигму УР в качестве возможности развития ТОР на данном этапе. Это необходимо иметь в виду при разработке рекомендаций по внедрению практик УР как объективный фактор, ограничивающий его эффективность на данном этапе.

Помимо решения институциональных проблем управления ТОР повестка УР должна быть сформирована со стороны Минвостокразвития РФ и КРДВ. К сожалению, сейчас данные государственные институты находятся на стадии «оправдания своей эффективности», что подразумевает погоню за экономическими показателями, однако в долгосрочной перспективе это может привести к отрицательным экологическим и даже социальным эффектам. Поскольку с даты создания первых ТОР прошло меньше 4-х лет, сложно говорить о четко сформировавшихся положительных и отрицательных эффектах на устойчивость территории, однако необходимость сознательного продвижения принципов УР должна в т. ч. исходить «сверху».

• Как показал анализ зарубежного опыта, необходим системный подход к внедрению УР в ТОР.  На основе анализа институциональной среды, экологических, экономических и социальных предпосылок необходимо обеспечение учета УР территорий в планах развития ТОР. В рамках системного подхода можно подбирать гибкие инструменты УР СЭЗ, в т.ч.  рассмотренные в данной статье.

• Необходимо пересмотреть механизм оценки специализации регионов, сделав акцент на преимуществах территории с учетом минимальных негативных экологических, экономических и социальных воздействий. Для этого законодательно необходимо запретить виды деятельности, не соответствующие специализации ТОР, а также пересмотреть механизмы выбора площадки и специализации ТОР.
• Необходимо совершенствование механизмов отбора проектов резидентов (проекты, предполагающие значительное воздействие на окружающую среду):

1. Контроль со стороны компании за проведением экологической экспертизы проектов и доведения результатов до широкой группы стейкхолдеров проекта. Кейсы ТОР «Михайловский» продемонстрировали, что существующий механизм отбора инвестиционных проектов недостаточно учитывает экологическую надежность проектов.
2. Механизм общественных слушаний с возможностью привлечения различных заинтересованных групп подразумевает возможность прямого участия населения и профессионалов и возможность выражения своего мнения по поводу реализации особо крупных проектов.

• Для отслеживания результатов УР ТОР необходимо создание системы мониторинга реализации программы с учетом экономических, экологических и социальных компонентов. При этом предложенные показатели должны учитывать специфику региона, в котором функционирует ТОР. Необходимо также проводить оценку эффективности ТОР с помощью данных индикаторов неизолированно от муниципалитета. Это значит, что как положительные, так и отрицательные эффекты от функционирования ТОР могут оказать значительное воздействие, став источником ускоренного роста либо экологического бедствия.
• Для всестороннего развития ТОР с учетом баланса социальной и экологической составляющей необходимо вовлечение в диалог представителей профильных органов власти на всех уровнях, а также общественные организации и научное сообщество. Как показал анализ отечественного опыта, научное сообщество (в особенности, ученые, объектом изучения которых является УР или СЭЗ и их разновидности) мало включено в общественное обсуждение СЭЗ с точки зрения его социальных и экологических эффектов, в то время как за рубежом (например, при ООН или НКО в Германии) создаются целые организации, занимающиеся исключительно проблематикой устойчивого и экологически сбалансированного развития СЭЗ: разрабатываются методологии внедрения УР, в основе которых лежит постепенный переход к сбалансированному развитию с учетом особенностей каждой СЭЗ. Разрабатываются и методологии создания экоустойчивых СЭЗ «с нуля».

Заключение

ТОР являются сравнительно молодым инструментом структурного экономического развития дальневосточных территорий, перспективы которых будут точнее ясны в ближайшее десятилетие. Программный подход к УР позволил систематизировать ключевые процессы управления, а также выявить критические элементы, важные для управления программой.

Анализ ТОР на Дальнем Востоке с учетом УР показал, что на стратегическом уровне отсутствует институциональное понимание концепции УР дальневосточных территорий, и, соответственно, программы ТОР также рассматриваются больше как инструменты экономического развития, при этом достаточно слабо затрагиваются социальные и экологические компоненты развития.  Автор работы пришёл к выводу, что так называемые практики УР в ТОР Дальнего Востока представлены фрагментарно и практически отсутствуют на институциональном уровне и в повестке ключевых стейкхолдеров программы. Также относительно СЭЗ, которые функционируют и управляются с учетом принципов УР, ТОР на Дальнем Востоке можно назвать «неустойчивыми». Однако анализ передового зарубежного опыта по формированию устойчивых специальных экономических зон позволит сформировать модель, которая создает возможности повышения устойчивости ТОР в будущем.

Направлением для дальнейшего исследования может стать разработка системы мониторинга и методологии оценки программы ТОР с учетом концепции УР. Данная тема особенно перспективна с учетом того, что создание ТОР (только на Дальнем Востоке, не учитывая моногорода) также планируется на территории республики Бурятия и Забайкальского края, которые можно назвать территориями повышенного внимания общественности к экологической повестке.

1. Федеральный закон от 29.12.2014г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»

2. Дьяков М.Ю. Территории опережающего развития как инструмент рационального использования природного капитала // Сибирская финансовая школа. 2017. № 2. С. 20-24.

3. Мирзеханова З.Г. Территории опережающего развития Дальнего Востока: экологический аспект в контексте концепции «зеленой экономики» // Вестник Дальневосточного отделения Российской академии наук. 2017. № 4 (194). С. 105-113

4. Старикова Е.А. Современные подходы к трактовке концепции устойчивого развития // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Экономика. 2017. Т. 25. № 1. С. 7-17

5. Синенко О.А. Регулирование экологических аспектов в особых экономических зонах // Известия Дальневосточного федерального университета. Экономика и управление. 2018. №. 2 (86). С. 128-136.

6. Aarseth W., Ahola T., Aaltonen K., Økland A., Andersen B. Project sustainability strategies: A systematic literature review // International Journal of Project Management. 2017. Т. 35. Vol. 6. P. 1071-1083.

7. Alhaddi H. Triple bottom line and sustainability: A literature review //Business and Management Studies. 2015. Т. 1. Vol. 2. P. 6-10.

8. Behera, S. K., Kim, J. H., Lee, S. Y., Suh, S., & Park, H. S. Evolution of ‘designed’ industrial symbiosis networks in the Ulsan Eco-industrial Park:‘research and development into business’ as the enabling framework // Journal of Cleaner Production. 2012. Т. 29. P. 103-112.

9. Bossink B. A. G. A Aarseth W., Ahola T., Aaltonen K., Økland A., & Andersen B. Project sustainability strategies: Dutch public-private strategy for innovation in sustainable construction // Construction Management & Economics. 2002. Т. 20. Vol. 7. P. 633-642.

10. Hueskes M., Verhoest K., Block T. Governing public–private partnerships for sustainability: An analysis of procurement and governance practices of PPP infrastructure projects // International journal of project management. 2017. Т. 35. № 6. P. 1184-1195.

11. Kechichian E., Jeong M. H. Mainstreaming eco-industrial parks. – World Bank, 2016. [Электронный ресурс]: http://documents.worldbank.org/curated/en/965391469043801584/pdf/107006-REVISED-PUBLIC-World-Bank-Mainstreaming-EIP-2016-Final.pdf

12. Kivilä J., Martinsuo M., Vuorinen L. Sustainable project management through project control in infrastructure projects // International Journal of Project Management. 2017. Т. 35. Vol. 6. P. 1167-1183.

13. Loewendahl H., Kollinsky C., Berghe D. Sustainable Development and FDI: Towards a Practical Framework to Implement the Principle of Sustainable Development into Investment Promotion Strategy // WAVTEQ. 2017. [Электронный ресурс] http://www.waipa.org/wp-content/uploads/2016/07/Sustainable-Development-and-FDI_-WAVTEQ_2017.pdf

14. Ślusarczyk B., Grondys K. The concept of sustainable development in the functioning of municipalities belonging to special economic zones in Poland // Sustainability. 2018. Т. 10. Vol 7. P. 2169.

15. Zemigala M. Tendencies in research on sustainable development in management sciences // Journal of Cleaner Production. 2019. P.796-809

16. Zeng D. Z. Special economic zones: Lessons from the global experience // PEDL Synthesis Paper Series. 2016. Т. 1. P. 1-38.

17. АО «КРДВ» // [Электронный ресурс]: https://erdc.ru/

18. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики // [Электронный ресурс]: https://minvr.ru/

19. “Kalundborg symbiosis” industrial park // [Электронный ресурс]: http://www.symbiosis.dk/en/