Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», (государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин, профессор)
сотрудник с 09.09.2015 по настоящее время
Россия
сотрудник с 03.09.2007 по настоящее время
Саратовская область, Россия
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 670 Общая теория права
Проведено исследование специфики государственного планирования в транспортной сфере на современном этапе. Раскрыто содержание стратегического планирования и его целевое предназначение как сложного правового феномена, определена связь планирования с прогнозированием. Особое внимание уделено анализу новаций в области государственного планирования, заключающихся в разработке пилотных программ, использовании дорожного картирования как одного эффективных методов планирования, применении в деятельности органов управления транспортом такого инструмента краткосрочного планирования как публичная декларация.
стратегическое планирование, пилотная программа, дорожная карта, публичная декларация, транспортная система
Миссия государства в сфере функционирования и развития транспортной инфраструктуры России заключается в создании эффективной транспортной системы, являющейся катализатором роста для всех отраслей экономики и регионов, в формировании единого транспортного пространства России, в обеспечении общедоступности и высокого качества логистических услуг в сфере грузоперевозок, транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами [5,c.241].
В целом система управления российской транспортной системой формируется на основе плана, устанавливающего алгоритм решения конкретных задач и их согласование.
Планирование в государственном управлении с учетом закономерностей развития транспорта, по мнению авторов, создает условия, позволяющие максимально полно удовлетворять потребности населения в транспортных услугах, обеспечивать стабильность и согласованность в движении всех видов транспорта. Содержание планирования составляют административно-правовые действия, цель которых заключается в определении на перспективу и юридическом закреплении видов комплексного использования материальных и людских ресурсов, направленных в конечном итоге на благо общества и государства. В ходе планирования разрабатываются различные стратегические и программные документы по развитию отношений в транспортной отрасли [1,c.243].
Планирование изначально связано с прогнозированием. С точки зрения А. М. Петрова, прогнозирование заключается «в процессе разработки (на основе применения научного подхода и собственного методического аппарата) аргументированных суждений о возможных состояниях объектов (явлений и процессов) в будущем или об альтернативных траекториях их развития, путях и сроках их достижения через определенный промежуток времени, носящих вероятностный характер» [12,c.46]. Эффективное планирование невозможно без обоснования направлений социально–экономического прогнозирования [8] позволяющего определять возможные пути развития транспортной инфраструктуры, учитывая реальную экономическую ситуацию, а также вырабатывать (корректировать) планы в соответствии с составленным прогнозом и оценивать принятое решение с точки зрения его последствий на прогнозируемый период. На современном этапе «комплексность, сбалансированность и устойчивость развития транспорта должны обеспечиваться при помощи новой системы транспортного планирования, основанной на транспортно-экономическом балансе» [13].
Одной из тенденций в сфере управления транспортом является инновационное стратегическое планирование. Оно позволяет обозначить наиболее значимые направления деятельности государства, способствует открытости и сбалансированности планов федеральных и региональных органов управления, реализации крупномасштабных задач, согласованности решений, принимаемых в ходе государственного стратегического управления. Документы стратегической направленности принимаются на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу [2,c.214].
Анализ содержания отдельных стратегических документов, являющихся элементами единой системы стратегического планирования в транспортной сфере [11], свидетельствует о том, что государство при переходе к принципиально новому и социально ориентированному типу развития экономики формирует позицию по оптимизации условий для социально-экономического развития, прежде всего, в целях улучшения качества предоставляемых транспортных услуг, увеличения конкурентоспособности транспортной системы России. При этом транспорт как основополагающий элемент экономики и источник инвестиционного спроса на продукцию представляет собой самостоятельную точку экономического роста. Таким образом, разработка и принятие стратегических документов свидетельствует о создании инновационной системы планирования, заключающейся в определении и выработке государственно значимых стратегических ориентиров устойчивого развития транспорта.
Особое место в системе стратегических документов занимает Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Концептуальная модель Стратегии основана на балансе целей, задач и интересов государства и общества, а также на продуктивном использовании всех необходимых ресурсов (финансовых, материальных, людских) с целью реализации государственной транспортной политики. Деятельность участников стратегического планирования осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июля 2014 № 172-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 г. № 507-ФЗ).
Безусловный интерес в рамках реализации майского Указа Президента Российской Федерации [9] вызывает и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р. В план включены 11 федеральных проектов, девять из которых направлены на совершенствование и диверсификацию транспортной инфраструктуры. К ним, в частности относятся проекты: «Европа – Западный Китай», «Морские порты России», «Северный морской путь» и др. В Комплексном плане определены также целевые показатели федеральных проектов, ответственные исполнители, объемы финансирования и предварительный анализ рисков. Реализация проектов транспортной части Комплексного плана позволит к 2024 году существенно улучшить транспортную систему, увеличить экономическую связанность территорий. Комплексный план структурирован по аналогии с национальными проектами и синхронизирован с национальными проектами «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Международная кооперация и экспорт».
Приоритет транспортной части Комплексного плана – инновационное преобразование отрасли инфраструктурного строительства. В этих целях планируется внедрение и широкое применение передовых технологий и лучших практик, цифровизация транспортной отрасли и логистических процессов.
Учитывая значимость проблем, стоящих перед транспортной отраслью, в качестве постоянно действующего органа создана Правительственная комиссия по транспорту. Комиссия осуществляет согласование деятельности органов исполнительной власти и взаимодействие с представителями бизнес-сообщества по вопросам, связанным с разработкой и реализацией основных направлений государственной транспортной политики, в том числе в сфере научно-технической и инновационной деятельности [10] Комиссия, в частности проводит комплексный анализ развития транспортной системы и определяет основные направления ее дальнейшего совершенствования; обеспечивает разработку концептуальных документов по развитию отдельных отраслей транспортной системы и др.
Одной из новаций в сфере государственного управления стала разработка пилотных программ. Начиная с 2017 года, современное российское государство кардинально меняет подход к правилам разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программных документов. Речь идет об интеграции федеральных целевых программ в пилотные государственные программы. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1243 и от 20 декабря 2017 года № 1596 с 1 января 2018 года прекратили действие две федеральные государственные программы: «Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)» от 5 декабря 2001 года № 848 и «Развитие транспортной системы России» от 15 апреля 2014 года № 319. Отметим, что речь не идет о прекращении реализации мероприятий, указанных в программах, а об их интеграции в обновленную госпрограмму с сохранением объемов финансирования и всех договорных обязательств.
В октябре 2017 года Минтранс России разработал проект государственной программы «Развитие транспортной системы». Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации 20 декабря 2017 года и переведена на механизм проектного управления (постановление вступило в силу 1 января 2018 г.). Новшество заключается в том, пилотная госпрограмма содержит конкретные и измеримые цели, для каждой из которых определены целевые значения основных показателей, которые должны быть достигнуты к установленному сроку. Данный формат управления позволит максимально повысить уровень исполнения мероприятий и эффективность использования финансовых средств. Кроме того, в составе госпрограммы выделены проектная и процессная части – своего рода бюджет развития и бюджет поддержания. Например, в рамках реализации ведомственного проекта «Развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта» определена цель: ускорение товародвижения и рост подвижности населения путем реализации инвестиционных мероприятий по строительству 1,8 тыс. км дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий (срок исполнения: 2018 - 2021 гг.). К одному из мероприятий процессной части отнесено управление реализацией мероприятий в сфере железнодорожного транспорта. При этом ключевые показатели эффективности проектов должны уточняться в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития России на 2019 год и плановый период 2019 и 2021 гг.
Анализируя специфику планирования в системе государственного управления, следует обратить внимание и на использование дорожного картирования как одного эффективных методов планирования, прогнозирования и управления в сфере транспорта Дорожная карта в отличие от целевых программных документов, по мнению Е. К. Глушко, «… характеризует развитие соответствующего объекта во времени, предусматривает конкретные показатели эффективности и результаты, которые должны быть достигнуты. Обычно дорожная карта представляет собой алгоритм, отображающий важнейшие шаги и ожидаемые результаты этих шагов в «узлах». «Узел» карты – это этап развития объекта и одновременно точка принятия управленческого решения, а отрезки между «узлами» – причинно-следственные связи между ними» [7,c.53]. Фактически речь идет о пошаговом сценарии развития определенного объекта. Например, в марте 2018 года Правительственная комиссия по транспорту утвердила «дорожные карты», нацеленные на развитие до 2020 года морских портов Балтийского бассейна и Западной Арктики, а также развития железнодорожных и автомобильных подходов к указанным морским транспортным узлам. Реализация мероприятий, предусмотренных указанными документами, позволит создать условия для эффективного развития портовых мощностей, сбалансированные с мероприятиями по созданию подходов к ним.
То, что касается разработки плана деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, то она должна быть направлена на выполнение определенных управленческих функций в транспортной сфере. К ним относятся:
определение приоритетных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти на среднесрочный период и их сопряжение с целеполаганием документов стратегического планирования, по которым указанный орган является ответственным исполнителем (соисполнителем); организация и координация деятельности структурных подразделений органа исполнительной власти, а также его территориальных органов по реализации документов стратегического планирования; мониторинг и оценка промежуточных и окончательных результатов реализации указанных документов (в данном случае речь идет о процессе постоянного и научно обоснованного отслеживания состояния, развития транспортных отношений с целью выявления проблемных аспектов и последующего выбора путей их решения ) [14] и т.д. При разработке плана в обязательном порядке должны быть учтены потребности в развитии транспортной отрасли (вида транспорта) на конкретный временной промежуток и сформулированы на этой основе соответствующие цели и задачи; затем устанавливаются направления развития транспорта; рассчитываются темпы роста его показателей и потребности в материально–технических, финансовых и трудовых ресурсах; определяются формы и методы контроля и оценки выполнения мероприятий, предусмотренных соответствующим документом.
Важным инструментом краткосрочного планирования в деятельности властных структур является публичная декларация, которая относится к одному из 10 механизмов, закрепленных в Стандарте открытости федеральных органов исполнительной власти. Публичная декларация включает основные цели, задачи ведомства на текущий год с указанием ожидаемых результатов и позволяет сконцентрировать внимание на решении наиболее актуальных для общества и государства проблем в транспортной сфере. Так, например, в публичной декларации ключевых целей и приоритетных задач Минтранса России на 2018 год для реализации цели по повышению доступности и качества транспортных услуг для населения были определены следующие задачи: совершенствование государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры и предоставляемых услуг; совершенствование законодательства в сфере пассажирских перевозок, направленное на повышение доступности и качества транспортных услуг для населения [15,c.67] и др.
В целом использование государством нового формата планирования в транспортной сфере определяется тем, что существует серьезная проблема, обусловленная комплексной структурой транспорта, характеризующейся многообразием его видов, и особым местом транспортной отрасли в экономике страны; высоким уровнем капиталоемкости и длительностью периода времени, необходимого для того, чтобы доходы покрыли затраты на инвестиционные проекты развития транспорта, что в конечном итоге негативно сказывается на их инвестиционной привлекательности для бизнес-структур и предполагает обязательное участие государства в их реализации. Новации в сфере планирования дают возможность сосредоточить (сконцентрировать) ресурсы, предназначенные для формирования оптимальной среды функционирования всей транспортной системы.
Кроме того, применение программно–целевого метода при реализации государственной транспортной политики, создает условия для более динамичного развития транспортной отрасли, поскольку мероприятия увязываются по срокам, ресурсам и исполнителям в сочетании с эффективной системой управления и контроля. Указанный метод позволяет согласовывать действия государственных органов власти в решении проблем, существующих на транспорте; внедрять достижения науки, являющиеся одной из составляющих инновационного процесса в сфере транспорта.
Подводя итог, хотелось бы подчеркнуть, что учитывая сложность и многогранность транспортного комплекса как объекта государственного регулирования, приоритетным становится усиление роли государства в модернизации транспортной отрасли. Государственная транспортная политика должна носить системный характер, осуществляться в рамках определенной стратегии управления посредством методов, учитывающих общенациональные императивы и региональную специфику, адекватных развитию ситуации в транспортной сфере, направленных на удовлетворение потребности общества и государства в оказании качественных транспортных услуг.
1. Административное право России. Кикоть В.Я., Румянцев Н.В., Кононов П.И., Бочаров С.Н., Эриашвили Н.Д., Демидов Ю.Н., Стахов А.И., Братановский С.Н., Зырянов С.М., Васильев Ф.П., Бекетов О.И., Сергеев С.А., Кальгина А.А., Косицын И.А., Головко В.В., Прудникова Т.А. ,Футо С.Р., СаудахановМ.В. Москва, 2015. Сер. Dura lex, sed lex (6-е издание, переработанное и дополненное) – 715с.
2. Административное право России. Эриашвили Н.Д., Зубач А.В., Бочаров С.Н., Демидов Ю.Н., Кононов П.И., Костенников М.В., Куракин А.В., Зырянов С.М., Стахов А.И., Бекетов О.И., Кальгина А.А., Головко В.В., Братановский С.Н., Саудаханов М.В., Прудникова Т.А., Амельчакова В.Н. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности Юриспруденция / Москва, 2017.- 734 с.
3. Братановский С.Н., Кочерга С.А., Братановская М.С. Субъекты административного права.Москва;Берлин,2014 -186 с.
4. Братановский С.Н., Лебедева М.М. Специальные правовые режимы информации. Монография.Саратов,2012- 212 с.
5. Братановский С.Н., Остапец О.Г. Парадигма административно-правового управления транспортной системой России: монография. Москва-Берлин: Директ-Медиа, 2018. – 289 с..
6. Братановский С.Н.,Братановская М.С. Административное право Учебник.М..2016.-487 с.
7. Глушко Е. К. Дорожные карты в государственном управлении // Право и государство: теория и практика.- 2014.- № 11 (119)-. С.53.
8. Например, в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года приоритетами развития транспортной инфраструктуры станут развитие дорожной сети, строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования, в том числе скоростных автомагистралей на условиях государственно-частного партнерства, развитие транспортных коридоров, развитие железнодорожных линий, развитие Северного морского пути, увеличение мощности российских портов, развитие аэропортов и внутренних перевозок воздушным транспортом, а также железнодорожных перевозок, модернизация инфраструктуры внутреннего водного транспорта. URL: http:// economy. gov.ru/minec/activity/sections/macro/201801101 (дата обращения 10.05. 2019 г.).
9. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента России от 7 мая 2018 года № 204: в ред. от 19.07.2018 г. № 444. URL: http:// www. pravo.gov.ru.
10. О реорганизации Правительственной комиссии по транспорту и связи и об образовании Правительственной комиссии по транспорту и Правительственной комиссии по связи (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по транспорту», «Положением о Правительственной комиссии по связи»): Постановление Правительства РФ от 16 марта 2013 г. № 220: в ред. от 07.09.2018 г. № 1065. URL: http://base.garant.ru/.
11. Об утверждении Стратегии развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 327-р. URL: http://base.garant.ru/; Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 августа 2017 г. № 1756-р. URL: http:// government.ru/docs/28874/.
12. Петров А. М. Совершенствование государственного и муниципального прогнозирования: коллективная монография «Совершенствование государственного и муниципального управления в Российской Федерации: проблемы, поиски, решения» / Под общ. ред. М. И. Абрамовой, А. М. Петрова. Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, 2016. 216 с.
13. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р: в ред. от 12.05.2018 г. № 893-р. URL: http:// docs.cntd.ru.
14. Указанные требования к разработке планов деятельности федеральными органами исполнительной власти определены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации».URL: https://www.mintrans.ru/ministry/targets/121
15. Юсупов А.К.Транспортная стратегия.М.:2018-437 с.
