, Россия
с 01.01.2011 по настоящее время
Вологда, Россия
В статье проведён анализ национального проекта «Здравоохранение» (2019–2024 гг.), проведено его сравнение с приоритетным национальным проектом «Здоровье» (2006–2012 гг.). Показана динамика планируемых в нацпроекте показателей, а также расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в период 2000–2018 гг., оценены планируемые изменения темпов роста снижения показателей смертности в 2019–2024 гг. Изучены экспертные мнения по вопросам реализации национального проекта.
национальный проект, здравоохранение, расходы на здравоохранение, смертность
7 мая 2018 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», который определил девять национальных целей развития страны на ближайшие годы. Для реализации данных целей Правительству Российской Федерации было поручено совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации разработать (скорректировать) национальные проекты (программы).
В результате проведённой работы 11 февраля 2019 г. были официально представлены паспорта 13 национальных проектов, которые в свою очередь были сгруппированы по трём направлениям: человеческий капитал, комфортная среда для жизни, экономический рост. Национальный проект «Здравоохранение» является своеобразным продолжением приоритетного национального проекта «Здоровье», который был запущен в 2006 г. и с учётом пролонгации функционировал 7 лет (2006–2008 гг., 2009–2012 гг.), поэтому его анализ, а также изучение развития отечественного здравоохранения в контексте его целевых показателей обладает актуальностью.
Общая характеристика национального проекта «Здравоохранение»
Национальный проект «Здравоохранение» является межведомственным, в его реализации будут принимать участие федеральные органы исполнительной власти, Российский экспортный центр и все 85 регионов страны. Национальный проект состоит из 8 федеральных. Руководителем проекта является министр здравоохранения В.И. Скворцова, куратором – заместитель председателя Правительства РФ Т.А. Голикова, администратором – заместитель министра здравоохранения РФ Н.А. Хорова. Национальный проект имеет 9 целевых показателей, планируемых к достижению до 2024 г. (табл. 1). Задачи нацпроекта «Здравоохранение» связаны как с развитием инфраструктуры отрасли, обеспечением учреждений кадрами, так и с повышением доступности и качества медицинской помощи, что в конечном итоге должно привести к существенному снижению смертности населения России.
Таблица 1
Целевые показатели национального проекта
|
№ п/п |
Целевой показатель |
|
|
|
|
Изменение |
|
1 |
Снижение смертности населения трудоспособного возраста (до 350 случаев на 100 тыс. населения) |
484,5 |
437,0 |
401,0 |
350,0 |
-27,8 |
|
2 |
Снижение смертности от болезней системы кровообращения (до 450 случаев на 100 тыс. чел.) |
587,6 |
545,0 |
505,0 |
450,0 |
-23,4 |
|
3 |
Снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных (до 185 случаев на 100 тыс. чел.) |
200,6 |
199,5 |
193,5 |
185,0 |
-7,8 |
|
4 |
Снижение младенческой смертности (до 4,5 случая на 1 тыс. родившихся детей) |
5,6 |
5,4 |
5,0 |
4,5 |
-19,6 |
|
5.1 |
Укомплектованность врачебных должностей в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%) |
79,7 |
81,0 |
86,0 |
95,0 |
+19,2 |
|
5.2 |
Укомплектованность должностей среднего медицинского персонала в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%) |
88,8 |
90,0 |
92,0 |
95,0 |
+7,0 |
|
5.3 |
Число специалистов, вовлеченных в систему непрерывного образования медицинских работников, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий (тыс. чел.) |
109 |
350 |
850 |
1880 |
+1624,8 |
|
6.1 |
Обеспечение охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год (%) |
39,7 |
41,8 |
45,0 |
70,0 |
+76,3 |
|
6.2 |
Увеличение до 80% охвата детей в возрасте 15–17 лет профилактическими медицинскими осмотрами с целью сохранения их репродуктивного здоровья (%) |
38,7 |
60,0 |
70,0 |
80,0 |
+106,7 |
|
7.1 |
Число населенных пунктов с численностью населения свыше 100 до 200 тыс. чел., находящихся вне зоны доступности от медицинской организации или ее структурного подразделения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (ед.). |
788 |
144 |
0 |
0 |
- |
Ряд целевых показателей национального проекта не поддаётся анализу, так как они отсутствуют в официальных статистических источниках. Например, планируются показатели «Укомплектованность врачебных должностей в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%)» и «Укомплектованность должностей среднего медицинского персонала в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%)», а в официальных источниках фигурируют показатели укомплектованности только занятыми должностями и физическими лицами по всем типам учреждений здравоохранения (без деления на амбулаторные и стационарные). Показатели по вовлеченности медицинских работников в систему непрерывного образования, охвата взрослого и детского населения профилактическими осмотрами, численности населённых пунктов, находящихся вне зоны доступности от медицинской организации, не учитываются статистическими органами, представляется, что их учёт будет вестись только в ведомственной статистике.
Стоить отметить, что поставленные в национальном проекте «Здравоохранение» цели обладают неоспоримой важностью в свете сложившихся неблагоприятных тенденций в развитии здравоохранения и динамики общественного здоровья. Такое мнение сформировалось и в экспертном сообществе – как о необходимости решения выделенных проблем, так и межведомственного участия в реализации проекта.
Финансирование национального проекта «Здравоохранение»
На реализацию национальных проектов предполагается выделить 25,7 трлн руб. Наиболее затратными являются «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»; «Безопасные и качественные дороги»; «Экология» и «Демография». Национальный проект «Здравоохранение» занимает 5 место в плане финансового обеспечения, общий бюджет составляет 1725,8 млрд руб.
Это особенно актуально в условиях неравенства субъектов РФ по уровню финансовой обеспеченности территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (табл. 2). Дифференциация в фактических расходах на здравоохранение в расчёте на душу населения, по данным Росстата, достигает 6,4 раз: от максимального показателя в Магаданской области (в
Таблица 2
Уровень подушевых затрат на здравоохранение,
руб. на 1 жителя,
|
10 регионов с наибольшими подушевыми затратами |
Значение, в руб. |
10 регионов с наименьшими затратами |
Значение, в руб. |
|
Магаданская область |
64 457,2 |
Волгоградская область |
12 156,5 |
|
Сахалинская область |
60 951,3 |
Республика Марий Эл |
12 105,5 |
|
Камчатский край |
44 509,3 |
Ростовская область |
11 978,1 |
|
Республика Саха (Якутия) |
38 238,5 |
Брянская область |
11 898,0 |
|
г. Москва |
36 534,1 |
Ставропольский край |
11 637,7 |
|
г. Санкт-Петербург |
34 667,1 |
Кабардино-Балкарская Республика |
11 144,9 |
|
Московская область |
26 536,2 |
Саратовская область |
11 097,7 |
|
Мурманская область |
25 925,3 |
Республика Ингушетия |
10 735,4 |
|
Республика Коми |
25 587,1 |
Ивановская область |
10 725,9 |
|
Тюменская область |
25 501,0 |
Республика Дагестан |
10 064,3 |
|
Вологодская область (для справки) |
14 410,1 |
||
|
Разница между max и min значениями – 6,4 раза |
|||
Источник: ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, 2018.
Важно, что основной причиной межрегиональной дифференциации по душевым расходам на здравоохранение является не только и не столько различие в уровне страховых рисков, т.е. реальное состояние здоровья населения, а неравенство в экономическом развитии территорий, а, следовательно, масштабах налоговой базы. Национальный проект позволит нивелировать некоторые проявления неравенства, поскольку наибольшая доля финансирования проекта запланирована из федерального бюджета – 79%, ещё 21% приходится на другие, в том числе внебюджетные, источники (табл. 3).
Таблица 3
Источники финансирования национального проекта
|
Источники финансирования |
Объем финансирования, млрд руб. |
Доля в общем объёме, % |
|
Федеральный бюджет |
1366,7 |
79,2 |
|
Бюджеты субъектов РФ |
265,0 |
15,4 |
|
Внебюджетные источники |
94,0 |
5,4 |
|
Иные внебюджетные источники |
0,1 |
0,0 |
|
Итого: |
1725,8 |
100 |
В национальный проект входит 8 федеральных проектов, направленных на борьбу с отдельными видами заболеваний, развитие системы здравоохранения, внедрение инновационных технологий и информатизацию отрасли. Наибольшую долю бюджета проекта планируется направить на борьбу с онкологическими заболеваниями, более 56% (табл. 4).
Таблица 4
Финансирование федеральных проектов, входящих в национальный проект «Здравоохранение»
|
Федеральный проект |
Объем финансирования, млрд руб. |
Доля в общем объёме, % |
|
Борьба с онкологическими заболеваниями |
969 |
56,15 |
|
Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям |
211,2 |
12,295 |
|
Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ) |
177,7 |
10,296 |
|
Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами |
166,1 |
9,624 |
|
Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями |
75,2 |
4,357 |
|
Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий |
63,9 |
3,702 |
|
Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи |
62,5 |
3,628 |
|
Развитие экспорта медицинских услуг |
0,2 |
0,011 |
Таким образом, отличительной особенностью нацпроекта «Здравоохранение» является привлечение, хотя и несущественное, средств из внебюджетных источников, в том числе Фонда обязательного медицинского страхования. Более половины бюджета будет направлено на борьбу с онкологическими заболеваниями, это обосновано тем, что они занимают вторую позицию в причинах смертности населения.
Сравнение национального проекта «Здоровье» (2006–2012 гг.) и национального проекта «Здравоохранение» (2019–2024)
В целом, российские эксперты говорят о качественных отличиях «новых» национальных проектов по сравнению с предыдущими, а также их органичности в контексте широкого распространения практик проектного управления. О.Б. Иванов и Е.М. Бухвальд отмечают их большую масштабность, более конкретное, развёрнутое целеполагание и большее внимание к вопросам управления и контроля реализации, а также достаточную ресурсную обеспеченность реализации [1]. Рассмотрим эти отличия на примере нацпроекта, касающегося сферы охраны здоровья населения и здравоохранения. В период 2006–2012 гг. в Российской Федерации реализовывался приоритетный национальный проект «Здоровье», который был ориентирован преимущественно на развитие первичного звена медицинской помощи и параллельное оснащение учреждений диагностическим оборудованием. Поэтому существенными результатами первых двух лет его реализации стали повышение квалификации медицинских кадров и оснащение медицинских учреждений новым оборудованием. Национальный проект «Здравоохранение» же является своеобразным ответом на негативные тенденции в развитии системы здравоохранения России, и ставит цель решить такие актуальные проблемы, как высокая смертность, недостаток медицинских кадров, низкий охват профилактическими осмотрами и снижение доступности медицинских услуг, особенно в сельской местности. Сравнение двух национальных проектов показало, что современный нацпроект более объёмен и по масштабам финансирования, и по целям (табл. 5). Так, на реализацию проекта «Здоровье» было выделено 1032,88 млрд руб. Общий бюджет национального проекта «Здравоохранение» составляет 1725,8 млрд руб.
Таблица5
Сравнение национального проекта «Здоровье» и национального проекта «Здравоохранение»
|
Характеристика |
Национальный проект «Здоровье» |
Национальный проект «Здравоохранение» |
|
Цели и задачи |
Ориентирован преимущественно на развитие первичного звена медицинской помощи и параллельное оснащение учреждений диагностическим оборудованием |
Задачи связаны как с развитием инфраструктуры отрасли, обеспечением учреждений кадрами, так и с повышением доступности и качества медицинской помощи, в том числе через развитие информатизации отрасли |
|
Срок реализации |
7 лет 2006–2008 гг. (3 года), пролонгация проекта на 2009–2012 гг. (4 года) |
6 лет |
|
Объем финансирования |
1032,88 млрд руб. Первый этап реализации 2006 г. – 79,98 млрд руб., 2007 г. – 131,3 млрд руб., 2008 г. – 145,8 млрд руб., пролонгация проекта: 2009-2012 гг. – 676,8 млрд руб. (примерно 225 млрд руб. в год) |
1725,8 млрд руб. 287,6 млрд руб. в год
(в паспорте проекта финансирование в разрезе периода реализации не указано) |
|
Источники |
Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды. |
Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, внебюджетные источники, иные внебюджетные источники. |
Развитие здравоохранения в контексте целей национального проекта
Для изучения возможностей достижения целевых показателей национального проекта на уровне страны по доступным данным была проанализирована динамика этих показателей за период 2000–2018 гг., а также изменения расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в Российской Федерации (табл. 6).
Таблица 6
Динамика целевых показателей национального проекта «Здравоохранение» за период 2000–2018 гг. и их прогнозируемые значения на 2019–2024 гг. (РФ)
|
Показатель |
Год |
Изм-е 2018 к 2000, % |
Целевые показатели нацпроекта |
Изм-е 2024 к 2018, % |
||||||||||||||||||||
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018[1] |
2019 |
2021 |
2024 |
|||
|
Смертность трудоспособного населения |
723,5 |
742,1 |
769,7 |
801,3 |
800,5 |
827,8 |
746,1 |
695,4 |
685,7 |
641,7 |
634,0 |
600,9 |
575,7 |
560,9 |
565,6 |
546,7 |
525,3 |
483,5 |
484,5 |
-33,0 |
437,0 |
401,0 |
350,0 |
-19,9 |
|
Смертность от болезней системы кровообращения |
849,4 |
869,4 |
907,0 |
927,5 |
895,4 |
908,0 |
864,7 |
833,9 |
835,5 |
801,0 |
805,9 |
753,0 |
737,1 |
698,1 |
659,5 |
635,3 |
616,4 |
587,6 |
587,6 |
-30,8 |
545,0 |
505,0 |
450,0 |
-17,4 |
|
Смертность от новообразований |
205,5 |
204,0 |
203,1 |
202,5 |
201,7 |
201,2 |
200,9 |
203,0 |
203,8 |
206,9 |
205,1 |
204,6 |
203,1 |
203,3 |
202,2 |
205,1 |
204,3 |
200,6 |
200,6 |
-2,2 |
199,5 |
193,5 |
185,0 |
-7,3 |
|
Младенческая смертность |
15,3 |
14,6 |
13,3 |
12,4 |
11,6 |
11,0 |
10,2 |
9,4 |
8,5 |
8,1 |
7,5 |
7,3 |
8,6 |
8,2 |
7,4 |
6,5 |
6,0 |
5,6 |
5,6 |
-63,4 |
5,4 |
5,0 |
4,5 |
-19,6 |
|
Расходы на здравоохранение в расчёте на 100 тыс. населения в сопоставимых ценах 2000 г. млн руб. |
151,3 |
141,9 |
177,4 |
185,4 |
208,0 |
267,5 |
321,1 |
364,2 |
354,3 |
324,3 |
310,0 |
476,9 |
515,0 |
501,0 |
498,9 |
467,4 |
437,3 |
656,9 |
759,3 |
Выросли в 5 раз |
- |
- |
- |
- |
Выявлено, что практически по всем анализируемым показателям (за исключением показателя младенческой смертности) в национальном проекте поставлена амбициозная задача за 6-летний период (2019–2024 гг.) превысить темпы роста, достигнутые за предыдущие 19 лет (2000–2018 гг.; табл. 7).
Таблица 7
Сравнение динамики целевых показателей национального проекта «Здравоохранение»
|
Показатель |
Изменение показателя за 2000–2018 гг. |
Планируемое изменение показателя по национальному проекту «Здравоохранение» 2019–2024 гг. |
Резюме |
|
Смертность населения в трудоспособном возрасте |
сократилась на 33% (а в период 2000–2005 гг. показатель имел тенденцию к увеличению) |
снижение на 19,9% |
предполагается увеличение темпов снижения смертности трудоспособного населения в 1,9 раза |
|
Смертность от болезней системы кровообращения |
сократилась на 31% (а в период 2000–2003 гг. показатель имел тенденцию к увеличению) |
снижение на 17,4% |
предполагается увеличение темпов снижения смертности населения от болезней системы кровообращения в 1,8 раза |
|
Смертность от новообразований |
сократилась лишь на 2,4 % |
снижение на 7,3% |
предполагается увеличение темпов снижения смертности населения от новообразований в 7 раз |
|
Младенческая смертность |
сократилась на 63,4% |
снижение на 19,6% |
предполагается некоторое снижение темпов роста на 2% |
За исследуемый период (2000–2018 гг.) расходы консолидированных бюджетов и фондов обязательного медицинского страхования на здравоохранение, физическую культуру и спорт в сопоставимых ценах выросли в 5 раз. Увеличение данной статьи расходов было относительно постоянным, так в первые два президентских срока В.В. Путина и его команды (2000–2007 гг.) расходы выросли в 2,4 раза, в президентский срок Д.А. Медведева (2008–2012 гг.) – ещё на 36%; в период 2012–2018 гг. (третий президентский срок В.В. Путина, рубеж 4 срока, разработка национальных проектов) – ещё на 47%. Вероятно, это стало наряду с множеством других факторов причиной преломления негативных тенденций увеличения смертности в 2000–2003 гг. и достижения темпов снижения данных показателей к 2018 г. Снижение расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в исследуемом временном периоде отмечалось в 2009, 2010, 2014, 2015, 2016 г. В контексте существенного роста целевых затрат на здравоохранение в предыдущие периоды возникает необходимость оценки достаточности планируемых финансовых вливаний для достижения поставленных целей нацпроекта.
Экспертные мнения по реализации национального проекта «Здравоохранение»
В целом, российские эксперты оценивают роль национальных проектов, в частности проекта «Здравоохранение», положительно, отмечая их неоспоримую важность для развития человеческого капитала России, повышения качества жизни россиян и восполнения пробелов управления в контексте территориального неравенства. Однако ряд учёных и практиков всё-таки отмечают отдельные недоработки, упущения в предполагаемых организационно-экономических механизмах реализации проектов. Среди последних, чаще всего, отмечаются следующие:
– несоответствие между объективно требуемыми масштабами финансирования и реально выделяемыми средствами на реализацию нацпроектов (данную позицию выражают самые разные политические фигуры, в том числе представители парламентской оппозиции, например, Алексей Куринный, член партии КПРФ и видные представители исполнительной власти и независимых государственных структур, например, Алексей Кудрин, глава Счетной палаты РФ) [2]. Более того, и министр здравоохранения РФ Вероника Скворцова соглашается с этим, говоря, что национальный проект «Здравоохранение» не решит все проблемы отрасли за 6 лет, которые заложены на его реализацию;
– слабая согласованность ориентиров развития, формулируемых в рамках отдельных национальных проектов, и базовых императивов, формализуемых базовыми программами стратегического развития (заведующий центром федеративных отношений и регионального развития д-р экон. наук, профессор Е.М. Бухвальд) [1];
– отсутствие важных элементов, причём как концептуального, так и частного, прикладного характера (например, Александр Сергеев, президент РАН, считает упущением отсутствие в содержании национальных проектов такого важного аспекта, как развитие медицинской науки) [3].
Большое внимание в дискуссии по поводу национального проекта «Здравоохранение» уделяется именно финансированию. Эксперты считают, что наряду с запланированным ростом экономики доля вложений в здравоохранение по отношению к ВВП не претерпит сильных изменений, что вызывает сомнение в возможности достижения целевых показателей [4, 5]. Кроме того, возникает опасение, что выделение средств для финансирования национальных проектов может обернуться дополнительной налоговой, финансовой нагрузкой на граждан [2].
Эксперты обращают внимание также на низкую взаимосвязь между нацпроектами, что может повлиять на достижимость поставленных целей [1, 6].
Важной задачей остаётся согласование «отраслевых» по своему характеру федеральных национальных проектов с теми приоритетами, которые закладываются государством относительно трендов пространственного развития национальной экономики. Решение этой задачи осложняется двумя моментами.
Во-первых, отсутствием чёткой увязки между национальными проектами и принятой Стратегией пространственного развития, что оборачивается рассогласованностью векторов стратегического планирования и проблемами целеполагания на уровне отраслевых органов исполнительной власти. Ряд исследователей, в частности заведующий центром федеративных отношений и регионального развития д-р экон. наук, профессор Е.М. Бухвальд, не видит в этом проблемы, поскольку Стратегия пространственного развития принималась уже после инициации национальных проектов, являясь скорее «протоколом о намерениях», чем конкретным планом действий в сфере региональной политики государства на долговременную перспективу.
Во-вторых, из-за огромных различий между субъектами Российской Федерации по основным природно-географическим и социально-экономическим характеристикам неизбежны существенные расхождения как по целевым индикаторам национальных проектов в их региональном разрезе (особенно по показателям социального характера), так и по тем ресурсам, которые субъекты Российской Федерации способны реально привнести для реализации региональных проектов соответствующего профиля.
В заключение стоит отметить, что национальный проект «Здравоохранение» преследует достижение крайне значимых целей для развития российского общества, в частности значительного снижения смертности населения, является более масштабным и комплексным проектом, нежели его предшественник приоритетный национальный проект «Здравоохранение». Открытым остаётся вопрос о возможности достижения поставленных целевых показателей, учитывая планы по столь существенным изменениям темпов роста целевых показателей. Важным является оценка достаточности объёма финансирования, и эффективности реализации проекта на местах.
[1] Данные за 2018 г. по РФ из национального проекта (базовое значение показателя)
1. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Национальные проекты России: региональное измерение // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. – 2019. – №1. – С. 37–53.
2. Куринный А. Реализация национальных проектов – абсолютно недостаточная мера для улучшения положения граждан // Официальный сайт телеканала «Красная линия». – URL: https://www.rline.tv/news/2019-04-04-aleksey-kurinnyy-realizatsiya-natsionalnykh-proektov-absolyutno-nedostatochnaya-mera-dlya-uluchsheni/ (Дата обращения: 13.04.2019).
3. РАН призвала внести в нацпроекты "Наука" и "Здравоохранение" общие проекты по онкологии // Официальный сайт информационного агентства России ТАСС. – URL: https://tass.ru/nauka/5951067 (Дата обращения:05.05.2019).
4. Скворцова: нацпроект "Здравоохранение" не решит все проблемы отрасли // Официальный сайт информационного агентства России ТАСС. – URL: https://tass.ru/obschestvo/5736944 (Дата обращения: 25.04.2019).
5. Стенографический отчёт о заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам // Официальный сайт Президента РФ. – URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/58894 (Дата обращения: 25.04.2019).
6. Рошаль: Демографию нельзя отрывать от здравоохранения, экологии, условий работы // Официальный сайт Общероссийского народного фронта. – URL: https://onf.ru/2019/03/29/roshal-demografiyu-nelzya-otryvat-ot-zdravoohraneniya-ekologii-usloviy-raboty/ (Дата обращения: 20.04.2019).
