Соблюдение и защита законодательных прерогатив российских регионов сегодня представляет собой наиболее существенный аспект их компетенционной самостоятельности, от правового решения которого во многом зависит эффективность проводимых федеративных реформ. Целью настоящей статьи является определение возможностей использования опыта Европейского Союза в применении принципа субсидиарности для регулирования и реализации законодательных прерогатив России по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации как главного института вертикально-властных взаимоотношений в федеративно устроенном государстве.
Закон, совместное ведение, компетенция, федерация, субъект, кооперация, субсидиарность, Европейский Союз.
«Узловым компонентом в государственно-властных отношениях между Федерацией и ее субъектами» выступает институт совместного ведения. Возникновение данного государственно-правового института исторически обусловлено невозможностью полного разделения всего объема власти между федерацией и ее субъектами. Первоначально федерализм зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное разделение компетенции между центральной властью и властями субъектов. Но, как пишет И. А. Умнова, «модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране мира, так как не соответствует политическим реалиям». Всегда существуют сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и взаимная ответственность федерации и ее субъектов. Модель федерализма, основанная на использовании таких сфер отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения. Документом, положившим начало формированию кооперативного федерализма в нашей стране, стал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Им были закреплены предметы совместного ведения, которые и предопределили сущность современной российской модели федерализма, ориентированной на кооперацию (сотрудничество) и взаимную ответственность центра и составных частей. Окончательное признание категория совместного ведения получила в ст. 72 Конституции РФ 1993 г.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Устанавливая верховенство федеральных законов над законами субъектов РФ, принимаемыми по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76) при этом не содержит положений, которые гарантировали бы субъектам РФ реализацию их законодательных полномочий по регулированию соответствующих отношений. В каждом конкретном случае субъектам РФ приходится ждать федерального законодателя, дабы понять, что же останется для их собственного урегулирования после реализации федеральных законодательных прерогатив.
Оставляет данный вопрос без внимания и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). Его ст. 261 лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов; п. 2 ст. 263 перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются органами государственной власти субъектов по предметам совместного с Российской Федерацией ведения за счет средств бюджетов субъектов РФ, т. е. так называемые собственные полномочия органов субъектов; п. 31 и 4 этой же статьи указывают, что по перечисленным в п. 2 вопросам (по вопросам собственных полномочий органов субъектов) могут приниматься наряду с федеральными законами также законы субъектов РФ. Но не решается главный вопрос: как будет распределяться объем законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, если по одним и тем же предметам (вопросам) совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов РФ?
1. Аникин С. Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
2. Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: автореф. дис.... д-ра полит. наук. СПб., 2006.
3. Глигич-Золотарева М. В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009.
4. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008.
5. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / отв. ред. Л. М. Энтин. 3-е изд. М., 2011.
6. Захаров А. С. Налоговое право Европейского Союза: Действующие Директивы ЕС в сфере прямого налогообложения. М., 2012.
7. Казак Е. С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011.
8. Кокотов А. Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1.
9. О состоянии законодательства Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года. М., 2011.
10. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998.
11. Степанова В. М. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. № 6.
12. Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.
13. Фадеева Т. М. Модель Европейского Союза и проблемы современного федерализма. М., 2005.
14. Четвериков А. О. Правовое регулирование либерализации трансграничных отношений: опыт Европейского Союза: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2010.
15. Энтин Л. М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009—2017 годы. М., 2009.
