сотрудник с 01.01.2010 по 01.01.2019
аспирант
, Россия
сотрудник с 16.09.2013 по настоящее время
Вологда, Вологодская область, Россия
В статье приведен анализ национального проекта «Демография» (2019–2024 гг.). Дана оценка в динамике целевых показателей национального проекта, а также представлены экспертные мнения по эффективности его реализации. В заключении приведены ключевые риски и проблемы реализации федеральных проектов в рамках национального проекта «Демография».
национальный проект, демография, ключевые риски, федеральные проекты
Впервые идея национальных проектов была заявлена Президентом РФ еще в 2005 г. Однако уже в 2009 г. приоритетные нацпроекты («Здоровье», «Жилье», «Развитие АПК», «Образование») были преобразованы в государственные программы. Сегодня, спустя почти 15 лет, наступает новый этап реализации национальных проектов. Среди них одним из ключевых является национальный проект «Демография» (далее Нацпроект), разработанный с целью обеспечения единого подхода к реализации национальных целей и стратегических задач в области демографии. Он является продолжением части приоритетных проектов из направления «Здравоохранение», в том числе «Формирование здорового образа жизни», реализуемого с 2017 г.
Ключевыми целями Нацпроекта являются: увеличение ожидаемой продолжительности здоровой жизни до 67 лет; увеличение СКР до 1,7 на одну женщину; увеличение доли граждан, ведущих здоровый образ жизни; увеличение до 55% доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом [5]. В рамках Нацпроекта поставлено 9 задач от «внедрения механизма финансовой поддержки семей при рождении детей» до «создания для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом, массовым спортом, в том числе повышение уровня обеспеченности населения объектами спорта и подготовка спортивного резерва». В соответствии с указанными целями определено шесть целевых показателей. При этом два из них, а именно «обращаемость в медицинские организации по вопросам здорового образа жизни» и «число лиц, которым рекомендованы индивидуальные планы по здоровому образу жизни (паспорта здоровья), в центрах здоровья» не поддаются ретроспективному анализу, ввиду отсутствия соответствующей информации в официальной статистике, на которую могут и должны опираться ученые в своих исследованиях.
Вместе с тем Минздравом России были разработаны соответствующие методики расчета. Так, например, показатель «число лиц, которым рекомендованы индивидуальные планы по здоровому образу жизни (ЗОЖ), в центрах здоровья» будет рассчитываться как сумма числа первичных посещений центров здоровья детьми в возрасте 0–17 лет и лицами старше 18 лет (млн чел.). Эффективность данной работы будет зависеть от обмена информацией о здоровье детей между лечебно-поликлиническими учреждениями, проведения необходимых диагностических процедур и обследований, в том числе лабораторных. В 2017 г. согласно паспорту Нацпроекта численность населения, обратившегося в медицинские организации по вопросам ЗОЖ, составляла 1676 тыс. чел., к 2024 г. планируется увеличить данный показатель на 78% (2997 тыс. чел.). Вместе с этим прогнозируется увеличение на 37,5% (с 4 до 5,5 млн чел.) количество лиц, которым будут рекомендованы индивидуальные планы по ЗОЖ.
Далее проанализируем показатели из Нацпроекта, информация по которым доступна в публикуемой официальной статистике.
Все большее число европейских стран и США начинает использовать в качестве целевого индикатора разработанный ВОЗ (2000 г.) показатель ожидаемой продолжительности здоровой жизни (ОПЗЖ), который вместе с показателем смертности населения используется для оценки популяционного здоровья населения, отражая социально-экономические условия жизни и состояние генетического фонда страны. В том числе и в Нацпроекте мы впервые в официальных документах России встречаем такой индикатор как ожидаемой продолжительности здоровой жизни. На сегодняшний день официальная статистика РФ не предоставляет данных по этому показателю. Исследований здоровья населения России с применением расчетных показателей ОПЗЖ немного. Например, в 2017 г. были сделаны прогнозы ОПЗЖ России канд. экон. наук С.Г. Шульгиным (заместитель заведующего Международной лабораторией демографии и человеческого капитала РАНХ и ГС). Результаты его расчетов показали, что к 2035 г. данный показатель будет составлять 64,85 лет [7].
По данным ВОЗ, ожидаемая продолжительность здоровой жизни при рождении населения России за 2000–2016 гг. выросла почти на 6 лет и достигла 64 лет (рис. 1). Кроме того, по размеру ОПЗЖ Россия на 5 лет отстает от среднего по странам Европы показателя (68 против 63 лет), а по ОПЗЖ мужского населения – на 7 лет (59 против 66 лет). Также за период с 2000 г. в рейтинге ВОЗ по средней продолжительности «здоровой» жизни Россия смогла подняться на 14 позиций, но по-прежнему не входит в первые 100 из 184 стран, данные по которым публикует ВОЗ.
Таким образом, за 18 лет ОПЗЖ в России повысилась на 6 лет. Согласно прогнозам к 2024 г. данный показатель должен повыситься с 64 до 67 лет, т.е. предполагается повышение еще на 3 года, но уже за ближайшие 6 лет.
Что же касается показателей смертности населения, то в Российской Федерации за 2006–2017 гг. наблюдалось устойчивое снижение коэффициента смертности среди населения в возрасте старше трудоспособного (на 17,8%, или 8,6%; рис. 2). За период с 2018 по 2024 г. планируется снижение на 4,7%, или 1,8%.
Для снижения смертности населения в возрасте старше трудоспособного акцент будет сделан на мероприятиях, способствующих снижению смертности от болезней системы кровообращения и новообразований, в том числе злокачественных. Для этого власти планируют увеличить долю россиян, ведущих здоровый образ жизни, – за счет повышения приверженности здоровому питанию, уменьшения потребления табака и алкоголя, обеспечения кадрами сферы общественного здоровья.
Еще одним не менее важным демографическим показателем, заложенным в Нацпроект, является суммарный коэффициент рождаемости (СКР), который за период 2000–2017 гг. в России вырос на 36% (рис. 3).Наиболее заметный скачок СКР пришелся на 2006–2012 гг., что объясняется как воздействием структурных факторов (в активном репродуктивном возрасте в этот период находились многочисленные поколения 1980-х гг. рождения), так и активизацией государственной демографической политики (введением дополнительных мер стимулирования рождаемости, в частности «материнского капитала»). С 2015 г. наблюдается тенденция снижения показателя. В 2017 г. СКР снизился на 8% по сравнению с 2016 г. Поэтому, на наш взгляд, Правительством поставлена амбициозная цель за 2018–2024 гг. увеличить СКР с 1,6 до 1,7.
Основным инструментом по повышению СКР к 2024 г. является федеральный проект «Финансовая поддержка семей при рождении детей». Общий объем финансирования проекта составит 2688,4 млрд руб., или 86,6% от общего объема финансирования по Нацпроекту (табл. 1).
Таблица 1
Федеральные проекты, входящие в национальный проект «Демография» (01.01.2019–31.12.2024)
|
№ п/п |
Наименование федерального проекта |
Объем финансирования, млрд руб. |
Доля от общего объема финансирования по Нацпроекту, % |
|
1 |
Финансовая поддержка семей при рождении детей |
2688,4 |
86,6 |
|
2 |
Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет |
164,3 |
5,3 |
|
3 |
Старшее поколение |
98,8 |
3,2 |
|
4 |
Укрепление общественного здоровья |
3,7 |
0,1 |
|
5 |
Спорт – норма жизни |
150,0 |
4,8 |
|
|
Всего |
3105,2 |
100 |
Здесь можно согласиться с экспертной оценкой В. Елизарова (научный руководитель лаборатории экономики народонаселения и демографии экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова), что «около 2 трлн составят расходы на материнский (семейный) капитал. Получается, что на остальные мероприятия национального проекта "Демография" дополнительно выделяются скромные средства. Так, на ежемесячные выплаты пособий на первого ребенка и на третьего ребенка в семьях с низкими доходами уйдет около 120 млрд руб. в год. Ожидать от таких вложений серьезного роста суммарного коэффициента рождаемости и стабильного прироста населения не приходится» [2].
Весьма обоснованными видятся слова А. Лысенко (модератор тематической площадки ОНФ «Демография», эксперт Народного фронта по социальным вопросам и делам инвалидов), который говорит о необходимости предусмотреть дополнительные меры поддержки семей с тремя и более детьми в объеме не менее 40–50% от всех расходов на семейную политику, ориентируясь на успешный региональный и международный опыт.
В целом, общий объем финансирования Нацпроекта составит 3105,2 млрд руб. Из них 95,8% (2973,4 млрд руб.) – из федерального бюджета, 2,5% (78,1 млрд руб.) – бюджетов субъектов, 1,7% (53,7 млрд руб.) – государственных внебюджетных фондов. За 2019–2024 гг. реализации национального проекта «Демография» удельный вес расходов из федерального бюджета будет составлять чуть менее 3%.
Наряду с демографическими показателями, описанными выше, в паспорт Нацпроекта включен показатель, характеризующий приверженность населения к здоровому образу жизни, в частности систематическое занятие населением физической культурой и спортом. В России доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом в 2015 г. составляла 31,5%, в 2016 г. – 34,2%, в 2017 г. – 36,8%. За 2019–2024 гг. планируется увеличить данный показатель на 15 п.п., т.е. добиться, чтобы каждый второй россиянин систематически занимался физической культурой и спортом (рис. 4).
Полное видение сущности, значения, рисков реализации национального проекта дают заключения экспертного сообщества. Несомненно, что большинство экспертов положительно комментируют данное нововведение [4; 6]. Многие сходятся во мнении, что меры, заложенные в нацпроект «Демография», прежде всего, направлены на снижение бедности семей. При этом для достижения устойчивого прироста населения и повышения рождаемости необходимо предусмотреть демографические меры, а также увеличить объем финансирования для стимулирования многодетных семей.
Вместе с этим для оценки эффективности реализации Нацпроекта и определения направлений его дальнейшего развития, необходим оперативный анализ показателей, включенных в программу. Однако, как показал анализ, некоторые данные отсутствуют в официальной статистике или дата их опубликования задерживается на год. Поэтому нельзя не согласиться с И.Н. Орехиной (заместитель директора Департамента по экспертно-аналитической и контрольной деятельности в области стратегического аудита Счетной палаты), что необходимо предусмотреть создание других инструментов мониторинга и оперативного контроля за Нацпроектом [3].
Таким образом, можно выделить следующие основные риски реализации Нацпроекта:
– некоторые задачи, включенные в Нацпроект, реализуются в ежедневной работе государственных органов власти;
– отсутствие связи между целями и задачами государственных программ и Нацпроекта «Демография» порождает риски взаимодействия и управления ими;
– в Нацпроекте не отражены и не учтены особенности регионов РФ, а также диспропорции в их социальном и экономическом развитии;
– нет согласованности между федеральными и региональными программами;
– есть диспропорции в финансировании;
– недостаточность научного подхода при обосновании целей и задач;
– в Нацпроекте отсутствуют важные социально значимые индикаторы демографического развития (н-р, число абортов и др.);
– отсутствует возможность оперативного мониторинга целевых показателей в течение года вследствие «запаздывания» статистических данных.
При анализе тенденций в динамике ключевых показателей, мнений экспертов следует отметить, что каждый из федеральных проектов, входящих в национальный проект «Демография», имеет специфические риски и проблемы (табл. 2).
Таблица 2
Ключевые риски и проблемы реализации федеральных проектов в рамках национального проекта «Демография»
|
Федеральный проект |
Ключевые риски и проблемы реализации |
|
1. Финансовая поддержка семей при рождении детей |
– материальные меры стимулирования рождаемости воздействуют лишь на условия реализации потребности в детях, но не влияют на саму потребность в детях (на ценностную составляющую репродуктивного поведения); – предлагаемые меры финансовой поддержки семей с детьми недостаточны для получения устойчивого позитивного эффекта, а именно для повышения суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 ребенка к 2024 г. Незначительный объем средств отводится на поддержку рождения третьего и последующих детей в семьях |
|
2. Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет |
– создание дополнительных мест в организациях дополнительного образования лишь частично решает проблему занятости женщин, находящихся в декретном отпуске по уходу за ребенком до 3-х лет. Большое значение помимо этого имеет создание гибких форм трудоустройства для данной категории женщин, однако данная мера не отражена в направлениях Нацпроекта |
|
3. Старшее поколение |
– отсутствие инфраструктурных условий для реализации направления «организация мероприятий по профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию лиц предпенсионного возраста»; – риск роста безработицы среди людей как пенсионного, так и предпенсионного возраста, т.к. в стране не создается необходимое количество рабочих мест для данных категорий населения; – направления проекта «Старшее поколение» лишь частично охватывают положения Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 г., а именно вопросы профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста, совершенствования систем социального обслуживания и охраны здоровья граждан старшего поколения. Тогда как остаются не затронутыми или слабо затронутыми такие ее направления, как стимулирование занятости людей пенсионного возраста; антидискриминационная политика в части трудовой деятельности пенсионеров; формирование условий для организации досуга граждан старшего поколения; обеспечение доступа данной категории населения к информационным и образовательным ресурсам; стимулирование производства товаров и оказания услуг в целях удовлетворения их потребностей; развитие общества с учетом интересов, потребностей и возможностей представителей старшего поколения; – для мониторинга состояния здоровья старшего поколения целесообразнее использовать индикатор «ожидаемая продолжительность здоровой жизни в возрасте 60 лет» |
|
4. Формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек |
– мотивация на здоровый образ жизни лишь частично отражается в целевом показателе «обращаемость в медицинские организации по вопросам здорового образа жизни». Она зависит не только от медицинской активности человека (его обращаемости в медучреждения), но и непосредственно от самих практик ЗОЖ (отказ от курения / алкоголя, сбалансированное питание, физическая активность, соблюдение режима труда и отдыха и пр.). В полной мере раскрыть мотивацию на ЗОЖ могли бы соответствующие показатели |
|
5. Спорт – норма жизни |
– не ясен принцип выбора регионов (приоритетные территории / не входящие в состав приоритетных территорий) для строительства физкультурно-оздоровительных центров и комплексов; – не понятно, в одних и тех же или в разных субъектах РФ будут строиться перечисленные в плане мероприятий спортивные объекты (крытые катки, футбольные манежи). Аналогичная ситуация возникает с поставкой нового оборудования и инвентаря. |
1. Единая межведомственная информационно–статистическая система [Электронный ресурс]/ Фед. служба гос. статистики. – URL: https://fedstat.ru/ (дата обращения: 1.07.2019).
2. Кайшаури Н. Национальный проект «Демография» решит проблемы рождаемости? [Электронный ресурс] / «Елицы Медиа» – URL: https://media.elitsy.ru/novosti/nacionalnyj-proekt-demografiya-reshit-problemy-rozhdaemosti/
3. Обеспечение реализации национальных проектов на региональном уровне: Материалы семинара-совещания руководителей аналитических служб аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации 2 апреля 2019 г. [Электронный ресурс] // Аналитический вестник № 14 (728). – 95 с. – URL: http://council.gov.ru/media/files/eoqAP6En2AenIjBWVRsAny4HaBL7nqDT.pdf(дата обращения: 1.07.2019).
4. ОНФ направит в правительство предложения по доработке нацпроекта «Демография»[Электронный ресурс] / Официальный сайт Общероссийского фронта России. –URL: https://onf.ru/2018/10/01/onf-napravit-v-pravitelstvo-predlozheniya-po-dorabotke-nacproekta-demografiya (дата обращения: 1.07.2019).
5. Паспорт национального проекта «Демография» [Электронный ресурс] / Официальный сайт Правительства России. –URL: http://government.ru/info/35559/ (дата обращения: 30.03.2019).
6. Шевцова М. Власти обсудили реализацию нацпроекта «Демография» [Электронный ресурс] // Газета «Вечерняя Москва» от 18.03.2019.– URL: https://vm.ru/news/608971.html (дата обращения: 1.07.2019).
7. Шульгин С.Г. Ожидаемая продолжительность здоровой жизни в Рос-сии: региональные особенности и прогнозы. Заседание Демографической секции Центрального дома ученых РАН [Электронный ресурс]//ДемоскопWeekly. – № 765–766, 26 марта – 8 апреля 2018 г. – URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2018/0765/nauka01.php(дата обращения: 15.06.2019).
8. Global Health Observatory data repository. World Health Organization. – URL: http://apps.who.int/gho/data/node.main.HALE?lang=en (дата обращения: 15.06.2019).
