Юридический институт Российского университета дружбы народов (кафедра истории права и государства, профессор кафедры)
Москва, Россия
сотрудник с 01.01.1997 по настоящее время
Ивановская область, Россия
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
ТБК 70 Общественные науки в целом
ТБК 754 Гражданское право
ТБК 755 Трудовое право. Право социального обеспечения
BISAC LAW052000 Jurisprudence
В статье анализируется одна из наиболее актуальных проблем современности – трансформация пенсионного законодательства в контексте актуальных тенденций мирового развития. Авторы сравнивают пенсионную политику различных государств, выявляют глобальные детерминанты и тенденции динамики пенсионного обеспечения, уделяют внимание ошибкам, совершенным в ходе пенсионных реформ и предлагают варианты нивелирования таковых ошибки и избежать их, уделяют внимание поиску оптимального варианта пенсионной системы или каких-либо её элементов и реципированию позитивного опыта.
пенсионное обеспечение, численность населения, государство, финансовые, политические и идеологические интересы, Всемирный банк, налоговые льготы, экономический спад, аннуитет, возрастные категория трудоспособных граждан, принцип солидарности
Одной из острейших проблем, решаемых в разных странах в той или иной степени с помощью социальной функции государства, является риск бедности в старости. Риск старости (в отличие от риска безработицы, риска потери кормильца и др.) - это неизбежный, почти не зависящий от случайностей, риск. В старости человек наименее защищен: как правило, силы уже на исходе, и нет возможности работать с прежней продуктивностью, а, следовательно, и нет возможности зарабатывать на достойную жизнь. Помощь от государственно-организованного общества в виде пенсии по старости необходима. И это не альтруизм, не благотворительность, а способ сохранения общественного порядка, основанный на правоотношении гражданства. «Для обеспечения мира внутри, необходимого для внешней безопасности, государства вынуждены были отказаться от политики невмешательства и придти на помощь слабейшему, облегчить несколько его положение и тем смягчить его ненависть к господствующим классам, а вместе и к охраняющему его государству. Отсюда так называемое социальное законодательство, вытекающее из новой задачи государства». Это было сказано Г.Ф. Шершеневичем в 1911 году, но не утратило своей актуальности по сей день. И сегодня идут споры о том, является ли право гражданина на достойную жизнь обязанностью государства.
Актуальными остаётся следующее положение: «Исходя из сущности правоотношения гражданства как комплекса взаимных прав и обязанностей государства и гражданина, право на достойное существование должно иметь государственное обеспечение и по вышеизложенным основаниям носит и правовой, и законный характер. Следовательно, не обеспечивая права на достойное существование своим гражданам, государство нарушает коренной принцип права – принцип эквивалентности». И в этом случае государство утрачивает право требования к гражданину о выполнении им обязанностей гражданина.
Без пенсии по старости обеспечение права на достойную жизнь у лиц достигших пенсионного возраста утрачивается.
Основным общемировым (или стран с рыночной или формирующейся рыночной экономикой) детерминантом изменений пенсионных систем является демографический: старение населения и нарушение баланса между работающими и пенсионерами по старости не в пользу первых. Страны еврозоны и Россия сталкиваются с серьезными демографическими последствиями. Прогнозируется рост численности населения еврозоны: к 2040 году до 352 млн. человек, но к 2070 году оно сократится до 345 млн. человек. И старение населения при этом будет усиливаться. На сегодняшний день Япония опережает все страны с развитой экономикой по темпам старения населения.
Попытки исправить демографическую ситуацию предпринимаются в разных странах, но результаты зачастую расходятся с предварительными прогнозами. Так, приглашенные мигранты становятся в большей степени обременением для сферы социальной помощи, чем решением вопроса замещения трудовых вакансий. При этом культурно-религиозная разница становится причиной раскола общества и активизации профашистских движений.
Если демографический детерминант можно считать основным, то политический режим – это второй по степени значимости детерминант пенсионной реформы. Неолиберальная политика правящих партий не предполагает щедрых социальных программ. Все вышеизложенное и положило начало пенсионным реформам, которые сегодня проводятся во многих странах мира, в том числе и в России. Но здесь следует учитывать тот факт, как можно квалифицировать предыдущий политический режим.
В бывших социалистических странах можно увидеть следующую картину. Государственная модель пенсионного обеспечения носила в социалистической модели социального государства эгалитарный характер: государство полностью обеспечивало пенсионеров, и главным фактором был рабочий стаж, хотя заработная плата тоже влияла на размер пенсии. Как правило, устанавливались размеры наименьшей и наибольшей пенсий. В некоторых случаях назначалась персональная пенсия за особые заслуги перед отечеством. Социальное государство социалистического типа носило следующие черты: 1) основывалось на полной занятости, когда при отсутствии безработицы сокращаются издержки на социальную защиту; 2) обеспечивало более стабильное социально-статусное положение; 3) поставщиком социальных услуг всегда являлось государство в лице своих учреждений социальной защиты; 4) основывалось на принципе солидарности. Эгалитарный тип социального государства всегда предлагает наиболее стабильный вариант существования своим гражданам. Переход к неолиберальным социальным государствам стал очень болезненным во всех странах бывшего социалистического лагеря. Большинство стран Центральной и Восточной Европы, а также Россия реализовали частичную приватизацию своих пенсионных систем, что означает переход от однокомпонентной к многоуровневым системам пенсионного обеспечения, внедрив схемы добровольного страхования риска старости наряду с обязательными. Обеспечение риска старости частично было приватизировано и отдано рынку.
Первый активно тиражируемый в массовом сознание населения аргумент - это демографический: выход на пенсию поколения «беби-бумеров» 50-х и 60-х годов и низкая рождаемость обусловили такую политику. Но, как отмечают некоторые зарубежные исследователи, демографический аргумент является своего рода заблуждением, т.к. рост расходов по социальной защите был обусловлен не столько демографически, сколько появившейся и растущей безработицей, которая с одной стороны требовала расходов на социальную помощь безработным, а с другой – сокращала налоговую базу, т.к. безработные подоходные налоги не платят и имеют низкую покупательскую способность, что детерминирует сокращение производства. Образуется замкнутый порочный круг. Безработица, уклонение от уплаты налогов и сокращение производства привели к тому, что количество реципиентов социальной функции возросло, а количество доноров сократилось. В результате пенсионные реформы в бывших социалистических странах происходили в условиях радикального и болезненного изменения экономической и политической систем.
Реформированная пенсионная система базируется на принципе индивидуальной справедливости, воздаяния за индивидуальные заслуги (сколько заплатил в пенсионный фонд – столько и получил в виде пенсионного пособия) в ущерб принципу солидарности, на котором было основано пенсионное обеспечение в социалистическом эгалитарном социальном государстве.
По существу, в основе пенсионной реформы почти глобального масштаба лежат финансовые, политические и идеологические интересы. Пенсионная реформа не только не нейтральна идеологически, она четко и недвусмысленно политически мотивирована.
В результате исторической и политической обусловленности пенсионная реформа в бывших социалистических странах, в том числе в России, дала результат в виде смешанной модели, когда суммировались докоммунистическая модель пенсионного социального страхования Бисмарка, коммунистическая эгалитарная пенсионная модель и посткоммунистические неолиберальные модели рыночных схем.
Часть научного сообщества признает, что пенсионные реформы в бывших социалистических странах внедрены под влиянием Всемирного банка вкупе с МВФ: стратегию пенсионной реформы определили именно эти структуры, которые проводили ее в жизнь, используя зависимое положение стран-заемщиков. Одним из условий получения займов являлось сокращение бюджетных расходов в сфере социальной защиты. При этом возникает вопрос: чем обусловлен интерес Международных финансовых организаций - объективной мотивацией для достижения долгосрочной стабильности пенсионных систем или это стратегия расширения рынка в интересах крупнейших финансовых компаний, которые пытаются доминировать на новых пенсионных рынках бывших социалистических стран путем создания частных фондов? Вопрос риторический.
В качестве иллюстративного примера познакомимся с пенсионной реформой в Словакии. После падения социализма преобладающей моделью пенсионного обеспечения вновь становится модель страхования Бисмарка. В Словакии в 2002 году возникли условия для проведения рыночных реформ в сфере пенсионного обеспечения. «Страна столкнулась с политическим давлением со стороны международных финансовых учреждений в целях внедрения неолиберальных концепций в свою пенсионную систему. Таким образом, реформа системы социального обеспечения в Словацкой республике не была мотивирована ни неустойчивостью прежнего способа финансирования государственных пенсий, ни политическими или идеологическими предпочтениями ее отечественных авторов». До экономического кризиса 2008 года новая система социального обеспечения работала относительно стабильно. Но кризис сопровождался резким экономическим спадом, что привело к росту безработицы и дефициту государственного бюджета. А частные пенсионные фонды понесли значительные потери в стоимости своих активов, т.к. вкладывали их в основном в государственные облигации. При этом финансовый кризис только подчеркнул проблему дефицита финансирования, обусловленную переходными расходами на преобразование государственной пенсионной системы в частично приватизированную, т.е. дефицитом, вызванном потерями пенсионных взносов из государственной системы. Приватизация пенсий не решила демографическую проблему. К тому же Всемирный банк и МВФ с 2008 года отказались от идеи приватизации пенсий и прекратили содействие в ее реализации. Все это привело к тому, что в странах Центральной и Восточной Европы пенсионная программа вернулась к внутренней политике и перестала контролироваться международными финансовыми и правительственными организациями. А так же четко обозначился левый крен в политике этих государств.
Словакия активно внедрила частный компонент в пенсионную систему, что привело к проблемам переходного периода, т.к. большинство страхующих свою пенсию предпочли частные компании государственному пенсионному фонду. Это обусловило нехватку средств на переходный период от государственного к частному пенсионному обеспечению. Повышение пенсионного возраста не дало ожидаемых результатов. В соответствии с аргументами, представленными консультантами Всемирного банка, приватизация пенсионной системы была представлена как средство инвестирования в словацкую экономику. Однако, поскольку рыночные отношения в Словакии были на момент начала пенсионной реформы недостаточно развиты, правительство разрешило частным пенсионным фондам покупать ценные бумаги за рубежом. И примерно 40% вложений ушло в зарубежную экономику.
В контексте изучения зарубежного опыта реформирования пенсионного законодательства полезно познакомиться с пенсионным страхованием в США, при этом следует отметить, что в этом государстве создана многоуровневая система: базовая государственная пенсия; корпоративная пенсия для тех, кто работал на корпорацию, предоставляющую пенсию; и дополнительная пенсионная программа, связанная с налоговыми льготами. В этих программах отдельным лицам предоставляется возможность осуществлять инвестиции в рынок, при этом каждый человек начинает пользоваться своими сбережениями после выхода на пенсию или приобретает аннуитеты. Корпоративные программы перешли от предоставления определенных льгот к взносам. Но корпоративные и индивидуальные дополнительные программы пенсионного обеспечения не решают в полной мере рисков старости, потому что система пенсионных аннуитетов в скором времени перестанет быть эффективной, т.к. по прогнозам экономистов в течение следующих 75 лет ее расходы превысят доходы, и она прекратит свое существование, как утверждают некоторые зарубежные исследователи. И риски старости опять станут бременем исключительно государственного бюджета.
До финансового кризиса 2008 года планировалось хотя бы частично приватизировать социальное обеспечение. Но страховые компании, продающие пенсионные аннуитеты, нацелены на извлечение прибыли, а не на помощь и благотворительность. Так, например, в результате частичной приватизации пенсионного обеспечения в Великобритании пенсионные пособия сократились, причем в некоторых случаях до 40%.
Государственные пенсионные программы современных США обеспечивают эффективную конкуренцию частному сектору, позволяя частным лицам вносить взносы на собственное социальное обеспечение по старости, при этом данные взносы позиционируются аналогично отчислениям из заработной платы в случаях полной или частичной занятости.
Увеличение продолжительности жизни, высокая стоимость жилья в городских районах, изменения в структуре семьи приводит к тому, что значительная часть пожилых людей в США остаются одинокими в старости и не могут прожить самостоятельно. Но в элитные дома престарелых они также не могут попасть, т.к. не имеют для этого средств. В США через программу Medicare правительство берет на себя значительную часть такого рода издержек по уходу за одинокими престарелыми людьми. Но средства этой программы ограничены и в ее рамках невозможно обеспечить уходом всех нуждающихся в такой услуге. Дискутируются вопросы, связанные с оказанием ухода на дому в рамках программы социального обеспечения. И в решении этой проблемы частное страхование вновь оказалось слишком дорогостоящим в условиях экономического кризиса. В качестве оптимизации проблемы ухода за одинокими престарелыми предлагается увеличить взносы в Medicare или иное социальное страхование.
Несколько иначе решаются проблема пенсионного обеспечения в современном Китае. Через создание универсальной пенсионной системы, каждый гражданин Китая имеет право участвовать в пенсионном обеспечении с 2014 года. Но универсальность новой пенсионной системы Китая, на наш взгляд, является неполной, несмотря на слияние сельских и городских пенсионных систем в контексте пенсионной реформы 2015 года.
В 2014 году была создана единая базовая система пенсионного страхования для городских и сельских жителей. Это была попытка реализовать идею всеобщего и универсального пенсионного обеспечения. Но современная система пенсионного обеспечения Китая не может считаться универсальной, т.к. установлена только минимальная пенсия в 55 юаней (9 долларов США) в месяц, при этом местные администрации могут добавлять к этой минимальной пенсии какую-либо сумму по своему усмотрению, исходя из собственных возможностей и прожиточного минимума в данном регионе. И на практике получилось следующее: в Шанхае пенсия по старости составляет 540 юаней (88 долларов США), в Пекине 430 юаней (72 доллара США), а в Куньмине, например, 84 юаня (14 долларов США).
Пенсионная реформа была начата в Китае 14 января 2015 года. Эта реформа привела к почти всеобщему охвату пенсионным обеспечением по старости населения пенсионного возраста, предоставив ранее исключенным из системы пенсионного обеспечения сельским жителям и неработающим городским жителям право на пенсию по старости. Почти 860 миллионов жителей Китая сегодня получают пенсии по старости по одной из трех пенсионных схем. Городские пенсионные программы практически полостью обеспечивают пенсиями горожан пенсионного возраста. Что касается сельских пенсионеров, то сегодня пенсионное обеспечение доступно 463 миллионам человек, тогда как еще в 2009 году социальная пенсия охватывала только 33,26 миллионов сельских жителей. И хотя пенсионная система современного Китая не может считаться совершенной, т.к. размер обязательной пенсии не покрывает необходимых расходов пожилых людей и вариативность размера пенсий по регионам очень велика, тем не менее, на лицо большой прогресс: большинство сельских жителей Китая в результате пенсионной реформы имеют теперь пенсионное обеспечение по старости. Что касается пенсионного возраста, то сегодня в Китае мужчины выходят на пенсию в 60 лет, а женщины в 55. При этом, если женщина занимается физическим трудом, то она может выходить на пенсию в 50 лет. Правительство Китая провело социологическое и медицинское исследование и планирует сокращение пенсионного возраста на пять лет у мужчин и женщин, Таким образом, мужчины будут выходить на пенсию в 55 лет, а женщины в 50 лет. Эти решения пользуются большой популярностью у населения Китая, воспринимаются как забота о народе, а приведение их в жизнь позволит властвующей партии Китая упрочить свое положение.
В современной России на основании Федерального закона от 03.10 2018 № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» закреплено поэтапное увеличение пенсионного возраста. Эта новелла пенсионного законодательства вызвала бурную полемику.
Противники его принятия мотивируют свое мнение тем, что прежде чем увеличивать законодательно пенсионный возраст, следовало бы более тщательно просчитать последствия такого шага. Во-первых, продолжительность жизни в России недостаточно высока. По этому показателю из 188 стран мира «Россия расположилась на 107 месте между Гондурасом и Конго. По средней продолжительности жизни Россия занимает 108 место между Ираком и Северной Кореей». Встает вопрос о том, как долго российские пенсионеры смогут пользоваться рекреационным возрастом.
Второй момент. Возрастные категория трудоспособных граждан будут конкурировать с молодыми специалистами и это увеличит безработицу среди молодежи по ряду профессий.
Так же следовало бы новый закон об увеличении пенсионного возраста дополнить: как основание выхода на пенсию необходимо учитывать трудовой стаж, т.к. у человека труда, интенсивно отработавшего более 40 лет, наступает снижение жизненной активности в силу общего утомления, выгорания, и он уже не может так эффективно трудиться, как в молодые годы. И если трудовой стаж достигает 40 лет, то человеку должна быть предоставлена возможность выхода на пенсию именно по такому основанию как наличие 40-летнего трудового стажа, независимо от его возраста.
При реформировании пенсионной системы следует учитывать ее результаты на долгосрочную перспективу и огромное количество задействованных в ней людей. В силу этого она приоритетна в социальной политике любого государства. Необходимо всемерно увеличивать объемы производства, что обеспечит высокий уровень занятости и резко сократит безработицу. Именно это позволит стабилизировать пенсионную систему, которая является неотъемлемой частью экономики государства в целом.
Когда мы отдаем предпочтение той или иной модели пенсионной системы, мы, по существу, выбираем ее в соответствии с проводимой правящей социальной группой идеологией и политикой, т.к. не можем с уверенностью прогнозировать долгосрочные результаты пенсионной реформы. И уж если в современном государственно организованном обществе невозможно сохранение общественного порядка без стабильно работающей пенсионной системы, может быть, в современной России не стоит пренебрегать историческим наследием советской пенсионной системы и наработанным опытом пенсионных реформ зарубежных стран?
Думается, что принцип солидарности для современного российского государства не менее важен, чем принцип свободы. Принцип соборности, коллективизма, солидарности всегда был близок российским народам. Не нужно забывать о культурных особенностях и национальных традициях населения России при выборе приоритетов в социальной политике, особенно в рамках проведения пенсионной реформы.
1. Евсеев В.О. Пенсионный возраст как категория экономической эксплуатации или качества жизни // ЦИТИСЭ. 2018. № 1. С. 3 -18.
2. Световцева Т.А., Мамий С.А., Бочкова Т.А. Пенсионный возраст в Российской Федерации: оценка эффективности предполагаемого повышения // Известия Юго-западного государственного университета. 2018. Т. 22. № 2 (77). С.111-118.
3. Coimbra M. The polities of pension reform in Eastern European countries; the Slovak example Electronic resource // Studia Political Slovaca, , 2018/1. Р. 47-63. – Access mode: https://www.say.sk/journals/uploads/06261541SPS_1_201820_M20Coimbra.pdf (пер. О. В. Родионовой)
4. Liu T., Sun L. Pension reform in China // Journal of aging social policy. 2016. № 28/1. p. 15-28. URL: https:// www/tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/08959420.2016.11117527needAccess=true
5. Nerlich C, Schroth J. The economic impact of population ageing and pension reforms / ECB Economic Bulletin Article. 2018. Р. 85-108 // URL:https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ebart201802_02.en.pdf (пер. О.В. Родионовой).
6. Stiglitz J. The Welfare State in the twenty-first century / Roosevelt Institute URL:http://rooseveltinstitute.org Date: June 2017. (дата посещения 01.12.2017).(пер. О.В. Родионовой)
