сотрудник
Санкт-Петербург, Россия
УДК 72 Архитектура
ГРНТИ 67.07 Архитектура
ОКСО 07.09.02 Реконструкция и реставрация архитектурного наследия
ББК 38 Строительство
ТБК 54 Строительство
BISAC ARC000000 General
Статья является продолжением исследования вопросов управления сферой строительства в Российской Империи. XIX в. стал временем принципиально новых подходов в этой отрасли. Преобразования происходят, как в сфере строительного производства, так и в его нормативной базе. Получает развитие архитектурная наука, вводятся новые строительные материалы и конструкции, возникают новые отрасли строительного производства (строительство железных дорог, возведение зданий с использованием большепролетных конструкций). Был подготовлен и вышел Строительный Устав, неоднократно переиздаваемый в это время – основной нормативный документ, регулирующие вопросы проектирования строительства и управления этими процессами. Вводится и совершенствуются Урочные положения, определяющие стандартизацию строительного производства. Одновременно идет поиск наиболее рациональной системы управления архитектурно-строительным комплексом. Не случайно, что в течении XIX в. три раза меняется головная организация управления строительством, а также подведомственный ей территориальные и местные органы контроля и управления. Вопросы управления передаются в Министерства и приравненные к ним учреждения. Первым государственным органом управления архитектурно-строительным комплексом становиться министерство внутренних дел. Однако уже к 1830-м гг. становится понятным необходимость организации специализированного управления за строительством, которым становиться Главное управление путей сообщения и публичных зданий. А в 1860-х г. управление строительством меняется снова – головной организацией становится Технико-строительный комитет Министерства внутренних дел. Все эти преобразование сопровождается соответствующими реформами и на местах.
строительство, архитектура, государственное управление строительством, Свод законов
Введение. Рассмотрение исторического аспекта проблематики управления архитектурно-строительным комплексом является достаточно актуальной темой, позволяющей оценить современные вопросы управления этой сферой.
Изучение темы основывается не только на анализе развития законодательной базы в сфере управления, но и на реалиях архитектурно-строительного процесса. В таблице 1 дается изученность тематики в ее историко-культурных и общетеоретических аспектах:
Таблица 1
Изученность тематики «Реформы управления строительством в XIX в.»
|
Направленность |
Определение |
Авторы |
|
Архитектурно-историческая |
раскрывающий действенность |
Д.Е. Аркин, Г.В. Алферова, |
|
Теоретическая (включая градо- и архитектурно-теоретическую направленность |
определяющий в рассматриваемый период становление мировоззренческой развитие архитектурной мысли, методологической системы формирования архитектурно-строительного процесса. |
Е.А. Борисова, В.Л. Глазычев, Н.Ф. Гуляницкий, Н.А. Евсина, |
|
Архитектурно-художественная |
определяющий систематику художественных взглядов, архитектурных воззрений архитектурно-стилистической направленности творчества. |
Ю.М. Денисов, Н.А. Евсина, М.В. Ерошенко, Т.М. Каменева, С.Н. Кондаков, М. Корольков, Т.Н. Кудрявцева и др. |
Разработанность проблемы исследования позволяет констатировать, что характер регулирования архитектурно-строительной деятельности и ее управленческий аспект, а также влияние ее на архитектуру, градостроительство и строительство не был еще достаточно освещен.
В основе цели данной работы - анализ тенденций развития управления архитектурно-строительным процессом в России в XIX в. Цель определяет задачи, поставленные перед исследователем: определение особенностей политического курса государства в области архитектурно-строительной деятельности (совершенствование законодательства, стандартизация и интенсификация в строительстве); предпосылки изменения структуры управления строительством на центральном и местном уровнях; оценка действенности смены головных организаций управления строительством в рассматриваемый период. Объектом исследования является управление архитектурно-строительным процессом в XIX в. на государственном и местном уровнях.
Материалы и методы. Методика исследования основана на комплексном подходе, включающем обобщение архивных, иконографических источников, изучении библиографических историко-архитектурных и градостроительных материалов по изучаемой теме.
Базу исследования составили законодательные документы XIX в., явившиеся основой создания правового источника регулирования архитектурно-строительного процесса и всех его составляющих.
Основная часть. Выработка рационального управления архитектурно-строительного комплекса являлась постоянной заботой верховной власти в России. Еще в 1718 г. Петр I писал о необходимости создания специальной Коллегии, которая бы курировала архитектурно-художественную область градостроительного содержания, управляла процессом архитектурно-строительной деятельности. [1, 27]. Второй попыткой создания подобного органа явился труд П.М. Еропкина «Должность архитектурной экспедиции».
Не смотря на понимание необходимости регулирования архитектурно-строительной практической деятельности, в течение всего XVIII в., так и не был создан государственный аппарат, консолидирующий управление основных составляющих архитектурно-строительного комплекса. Одновременно на местах управление строительной сферой было подконтрольно местному начальству, имеющему ограниченный бюджет для приведения в надлежащее состояние зданий казенных учреждений губерний и городов, дорожного хозяйства и общего благоустройства. Осуществление контроля за строительством и дорожным хозяйством органами полиции, также создавали авральные ситуации, когда в губерниях в срочном порядке требовались деньги для поправления казенных зданий, дорог, мостов и переправ.
В начале XIX в. правительство инициировало ревизию, по сбору сведений о реализации Екатерининской программы второй половины XVIII в. по застройке центральных частей городов, получивших новые планы. Ревизия выявила в целом бедственное положение строительной части в губерниях. Все это указывало на необходимость реформ управлением строительной части в центральном аппарате и на местах.
Проведенные государственные реформы первой половине XIX в. определили направление перестройки центральных ведомств и принципы их взаимосвязи с территориальными органами управления [2]. Следует отметить, что, несмотря на смену властных структур в части управления архитектурной и строительной деятельности, принципы построения властной вертикали, сформированной в начале первой половине XIX в. на протяжении всего века остаются неизменными.
Было принято решение, что для эффективной координации вопросов регулирования процесса строительства зданий казенного управления, дела по данному типу зданий должен курировать единый орган. После выхода в 1810 г. указа о формировании министерств, строительное ведомство, также получило соответствующую структуру в системе министерства внутренних дел. На рисунке 1 представлена схема органов министерства внутренних дел, структурные подразделения которых осуществляли градостроительное регулирование и архитектурно-строительный надзор объектов казенного ведомства.
Для решения вопросов строительства казенных объектов (присутственных мест, тюремных замков, зданий губернского и местного начальства, карантинов, хлебных магазинов и т. п.) был создан Департамент государственного хозяйства и публичных зданий [3]. Его первый стол занимался распределением казенного строительного капитала и контролировал мероприятия по строительству и ремонту гражданских зданий в губерниях и уездах. Исполнительным органом Департамента являлся Строительный комитет, осуществляющий непосредственную связь с местными органами - губернскими Строительными экспедициями.
Таким образом, была выстроена строгая вертикаль: Департамент Государственного хозяйства и публичных зданий - губернская администрация. Последняя курировала строительство казенных зданий, приведение в надлежащее состояние дорожного хозяйства и благоустройства.
При этом именно на начальника губернии ложилась вся ответственность за проведение строительных мероприятий на подведомственной ему территории. Законность этих мероприятий предполагало ведение строительства согласно Высочайше конфирмованному генеральному плану, не отступая от разработанных типовых проектов казенных объектов. При внесении изменений в согласованный проект начальник губернии выходил с докладом в министерство, которое либо само рассматривало представленные чертежи и выносило решение, либо готовило документы, которые подавались на Высочайшее согласование.
Департамент полиции исполнительной в составе Министерства курировал полицию на местах, которая осуществляла надзор за ведением строительных мероприятий в городах: застройка города в соответствии с высочайше утвержденным планом, строительство зданий по утвержденным образцовым проектам, возведение зданий в разрешенных к использованию материалах (дерево или камень), поддержание в надлежащем состоянии дорог, гатей и переправ и т. п. Департамент медицинский следил за строительством в городах карантинных объектов.
Рис. 1. Система вертикали управления и архитектурно-строительного надзора в первой трети XIX в.
Первостепенной задачей явилось исправления ситуации с объектами казенной и городской собственности. В первой трети XIX в. проводилась кропотливая работа, связанная с выработкой эффективной финансовой политики строительства и ремонта губернских и земских учреждений. [4]. На основании данных с мест были определены сумма необходимых затрат в целом и суммы ремонта и необходимого строительства, что позволило ранжировать характер строительных работ. В соответствии с этим казенные здания были разделены на разряды. Одновременно Департамент государственного хозяйства и публичных зданий инициировал работы по проектированию типовых объектов казенных зданий и сооружений. Первые образцовые проекты были составлены академиком А. Захаровым [5]. За 30 лет был разработан полный комплект образцовых проектов, включающих здания казенного управления, жилых домов, проекты планировки кварталов, селений, малые архитектурные формы (ворота, ограды).
В настоящее время в бывших губернских центрах сохранились здания губернских управлений, построенных по этим проектам. Привязку зданий к местным условиях производили губернские архитекторы (рис. 2, 3).
Следует отметить, что все меры, принимаемые для исправления бедственного положения в части строительства и ремонта казенных зданий, не имели должного успеха. Если в 1803 г. необходимая сумма на ремонт и строительство казенных зданий составляла чуть больше 4 миллионов рублей, то в 1809 г. финансирование только на новое строительство в государстве требовало более 6 миллионов [2].
Дальнейшие изменения в управлении архитектурно-строительным комплексом были связаны уже с «николаевскими» реформами ведомственного управления. Первоначально было обращено внимание на местный уровень власти и его эффективность в деле строительства гражданских казенных сооружений. Результатом стало формирование штатов губернских и уездных учреждений, в том числе отвечающих за строительную часть в губерниях.
Рис. 2. Здание губернского управления в г. Симбирске
Рис. 3. Здание губернского управления в г. Томске
В 1829 г. был создан Штаб корпуса инженеров путей сообщения, имеющий военизированный характер. Между центральным ведомством и губернским уровнем возникли Окружные правления, объединившие несколько губерний. Окружные правления позволяли координировать вопросы строительства дорог, а также решать некоторые вопросы без непосредственной связи с центром [6]. Эта управленческая вертикаль, а также военизированный характер ведомства показали эффективность работы в сфере дорожного строительства. Поэтому было принято решение по такому же принципу организовать работы по строительству и ремонту казенных зданий в губерниях и уездах, а также решить вопросы по налаживанию строительства общественных зданий из городских доходов. В 1833 г. было утверждено Положение о новом образовании Строительной части Гражданского Губернского ведомства [7]. В связи с этим все дела Департамента государственного хозяйства и публичных зданий были переданы в созданную для этого структуру в Управлении путей сообщения и публичных зданий. Дела строительной части в губерниях перешли в ведение Строительной Комиссии, которую по-прежнему возглавлял начальник губернии (рис. 4).
Кроме создания вертикали управления строительством в государстве, эти органы были снабжены пакетом законодательных документов, вошедших в Своды законов, которые постоянно совершенствовались. Кроме того, вышло в свет Урочное положение и «Положение о расчете необходимого количества материалов на постройку казенных строений» [8], выпущенное для экономии строительных материалов и предотвращения злоупотреблений при подсчете сметной стоимости строительства.
Первые годы деятельности нового ведомства показали необходимость его дальнейшей реорганизации и расширения. Это было вызвано большим объемом работ по рассмотрению проектной и сметной документации, контроля строительства. Поэтому в 1842 г. было создано два департамента искусственных и хозяйственных дел с разветвленной системой столов и отделов.
На местах были созданы Строительные комитеты, которые должны были быть укомплектованы губернскими архитекторами, губернскими инженерами, их помощниками и техниками [9]. Это естественно потребовало перестройки архитектурного и инженерного образования [10].
Рис. 4. Структура управления строительством и благоустройством населенных мест во второй трети XIX в.
В 1842 г. вышло второе издание Строительного устава. Можно сказать, что этот выпуск стал ведомственным документом Управления путей сообщения и публичных зданий. Кроме этого, было откорректировано Урочное положение [11].
При всех произошедших изменениях, вся ответственность за осуществление строительной деятельности на местах ложилась по-прежнему на начальников губерний, в том числе и за соблюдение Строительного устава.
Результаты работы управления строительной частью в этот период наиболее ярко демонстрируют мероприятия по строительству и благоустройству, проводимые в столице. Именно здесь идет отработка эффективных механизмов управления, которые затем будут применяться в других городах. Со времен Екатерины II планировалось дать городам возможность иметь собственность, а также осуществлять мероприятия по благоустройству за счет собственных средств [12]. Однако реализовать это было невозможно из-за постоянного дефицита городских бюджетов. В середине XIX в. было начато исправление данной ситуации в Санкт-Петербурге, городской бюджет которого находился в лучшем состоянии, по сравнению с другими российскими городами.
Начало было положено выпуском в 1842 г. «Правил по строительной части в Санкт-Петербурге» [13], которые определили новый механизм управления строительной частью в столице.
Главное управление путей сообщения и публичных зданий стало организацией, осуществляющей контроль реализации расходной части городского бюджета. Управление разрабатывало годовую смету – «первоначальные предположения о потребностях по строительной части» в столице. Смета после ряда согласований представлялась Городской Думе. Работы производились структурами Правления 1-ого округа путей сообщения [14].
Жесткий финансовый контроль расходования средств уже через несколько лет дал возможность Городской Думе Санкт-Петербурга строить административные и общественные здания для своих нужд, а также брать займы для строительства значительных сооружений. В период 1844-1859 гг. были построены каменные здания управления Обер-полицмейстера, сооружения для помещений полиции в пяти частях города (рис. 5) Проведены работы по благоустройству набережных Невы, Фонтанки, в центральной части города, рек Охты и Пряжки. Построен ряд мостов, среди которых Храповицкий и Каменноостровский [15]. Устроен парк на эспланаде Петропавловской крепости (рис. 6) и некоторые другие работы.
Рис. 5. Пожарная и полицейская части 1-го участка Адмиралтейской части
Рис. 6. Фрагмент плана 1863 г. С показом парка на эспланаде Петропавловской крепости и начала Каменноостровского пр.
Исполнительным органом Главного управления путей сообщения в столице являлось окружное правление 1-го Округа Путей Сообщения. Оно рассматривало проекты нового строительства или ремонтных мероприятий для казенных общественных и частных зданий, согласовывало размещение фабрик и промышленных сооружений, контролировало пожарную безопасность строений, давала рекомендации по производству мощения улиц и т. п. [16]. В наиболее сложных случаях или при согласовании зданий, находящихся в центральной части города, эти проекты передавались в Департамент проектов Главного управления путей сообщения и публичных зданий, с дальнейшим утверждением их Императором.
В период деятельности Главного управления путей сообщения, как головной организации по строительной части были выпущены правила, регламентирующие каменное и деревянное строительство в столице. Например, полностью было запрещено строительство новых деревянных зданий в пределах всех Адмиралтейских частей города [17].
Период второй половины XIX – начала ХХ в. явился временем социально-экономических и политико-правовых преобразований, результатом которых стали определенные реформы государственных институтов и местных органов власти. Это естественно повлияло на управление архитектурно-строительным комплексом.
В 1864 г. вышло постановление о преобразовании строительной и дорожной частей в России. Управление строительством было выведено из-под управления путевого ведомства, которое в свою очередь получило статус Министерства путей сообщения [18]. Управление строительной отраслью в государстве, в соответствии с утвержденным мнением Государственного совета перешло в Техническо-Строительный Комитет при Министерстве внутренних дел (рис. 7).
Рис. 7. Система вертикали управления и архитектурно-строительного надзора за строительством во второй половине XIX- начале ХХ вв.
В соответствии с положением о Техническо-Строительном Комитете была определена его компетенция, а именно: рассмотрение планов городов и проектов сооружений, представленных на Высочайшее утверждение; составление проектов, предназначенных для типового строительства; провидение экспертиз проектов, ревизии и согласование отчетов и смет на строительные работы для губернских казенных и общественных зданий и сооружений (церквей, городских театров, музеев, библиотек, казарм, памятников и т. п.); экспертиза проектов сооружений, строительство которых было сопряжено с особой сложностью в техническом отношении.
Одной из значительных сфер деятельности Техническо-Строительного Комитета являлась законотворческая работа. В Комитете в разное время работали межведомственные комиссии по пересмотру правил Устава Строительного, а также по составлению подзаконных актов в развитие статей Устава [19].
Результатом преобразования губернской строительной части стало образование строительных отделений вместо строительно-дорожных комиссий, что имело целью дать больше полномочий местным строительным органам управления. Такую возможность давала квалификация членов Строительного отдела, в который входили губернский инженер и губернский архитектор, а также их помощники и техники. Кроме этого, Губернский инженер являлся членом Общего присутствия губернского правления.
Строительный отдел осуществлял экспертизу проектов, смет и кондиций на строительство зданий казенного и городского ведомства, осуществлял освидетельствование построек и проверку отчетов по выполненным работам и т. п. Для решения сложных технических вопросов губернатором могли быть приглашены сторонние специалисты.
Основными законодательными документами в сфере строительства являлся утвержденный план города, Устав Строительный с продолжениями (содержащие актуальные документами, выпущенными в период между изданиями уставов), урочное положение и правила технической отчетности [20].
Историческая среда городов России в основном сложилась в период конца XIX – начала ХХ в. В этот период строительная сфере регулировалась техническо-строительным комитетом министерства внутренних дел.
Выводы. Рассмотрение вопросов управления сферой строительства в XIX в. позволяет сделать следующие выводы:
– реформы государственности, проходившие в течении XIX в. оказали непосредственное влияние на управления строительной части. Поиск эффективной модели регулирования архитектурно-строительной деятельности демонстрирует последовательную смену головных структур ее управления:
– в первой трети XIX в. проводится полная перестройка управления большинства отраслей хозяйственной деятельности Российской империи, в том числе сфера строительства.
– управление архитектурно-строительным комплексом гражданского ведомства первой трети XIX в. было сконцентрировано в подразделениях Министерства внутренних дел. Работа подразделений министерства направляется на совершенствование финансовой политики, обеспечивающей возможность проведения строительства и ремонта губернских и земских учреждений. Одним из путей этой работы является создание образцовых проектов общественных зданий и элементов благоустройства, что должно было упростить порядок согласования и удешевить строительство объектов.
– реформы в системе центральных органов власти и управления сопровождались выходом Свода законов, включающих разделы, касающиеся общих положений управления строительной части; строительства различных типов зданий, благоустройства городов и селений и т. п. вопросы;
– с 1842 г. центральной согласовывающей и регулирующей организацией в области проектирования и строительства казенных зданий и сооружений становится Главное управление путей сообщения и публичных зданий с соответствующими исполнительными органами;
– проведение эффективной финансовой политики и управление архитектурно-строительным комплексом оказали большое влияние на развитие архитектурно-строительного процесса в целом и городского строительства в частности;
– социально-политические реформы 1860-х гг. оказали значительное влияние на изменение структуры управления многих отраслевых ведомств. Не осталось в стороне и управление сферой строительного производства. Головной организацией вновь становиться Министерство внутренних дел. Однако политика правительства в этом вопросе претерпевает изменение, идет передача полномочий и ответственность губернским органам власти. Для этого губернские строительные отделы комплектуются штатом специалистов инженеров и архитекторов.
1. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Редакции и проекты законов, заметки, доклады, челобитья и иностранные источники. Акты о высших государственных установлениях. Л. 1945. Т. 1. 602 с.
2. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Городское самоуправление до 1870 г. Ярославль, 1877. 508 с.
3. Золотарева М.В. К вопросу регулирования архитектурно-строительного процесса в структуре городского управления (вторая половина XIX – начала XX) // Градостроительство и архитектура. Научно-технический журнал. СамГТУ. 2016. № 4 (25). С. 74–78
4. Полное Собрание Законов Российской Империи. 1-ое собр. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. 1832. Т. 27. 623 с.
5. Ожегов С.С. Типовое и повторное строительство в России в XVIII-XIX веков. М.: Стройиздат, 1984. 168 с.
6. Золотарева М.В. Регулирование архитектурно-строительного процесса в России в 1830-х гг. (в соответствии с Положением о городских Строительных Комитетах) // Известия ВУЗов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. ННГАСУ (Сибстрин). 2019. Т. 9. №3(30). С. 620–632
7. Полное Собрание Законов Российской Империи. 1-ое собр. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. 1832. Т. 29. 870 с.
8. Полное Собрание Законов Российской Империи. 2-ое собр. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. 1837. Т. 12956 с.
9. Семенцов С.В. Градостроительное законодательство и градорегулирование Санкт-Петербурга второй половины XVIII - начала XX века. // Труды молодых ученых. СПб.: Издательство СПбГАСУ. 2002. Ч. 3. С.15–20.
10. Шестернева Н.Н. Международный опыт образовательной деятельности в области инженерных наук и градостроительства // Architecture and Modern Information Technologies 2(19) МАРХИ. 2014. Т. 9, №3 (30). С. 5–16
11. Урочное положение на все вообще работы, производящиеся при крепостях, гражданских зданиях и гидротехнических сооружениях. СПб.: Тип. Главного управления путей сообщений и публичных зданий. 1856. 364 с.
12. Сытина Т.М. Архитектура русской провинции первой половины XVIII века // Ежегодник института истории искусств. М. 1958. С. 138–164.
13. Семенцов С. В., Мангушев Р. А. Архитектура и инженерия ансамблей Санкт-Петербурга // Вестник гражданских инженеров. 2012. № 3 (32). С. 61–67.
14. Кириченко Е.И. Русская архитектура 1830–1910-х годов. М.: Искусство, 1978. 399 с.
15. Заварихин С.П. Санкт-Петербург. Архитектурные сюжеты. СПб. 2012. 447с.
16. Золотарева М.В. Законодательство в сфере землепользования и строительства в России первой половины XIX века. //Жилищное строительство. 2007. №12. С.27-29
17. Семенцов С. В. Санкт-Петербург – Петроград в конце XIX – начале XX вв.: масштабность экономической и социально-общественной жизни и пассионарность градостроительного влияния // Энциклопедическая практика: материалы и исследования: сборник научных статей и документов. Санкт-Петербург. 2016. Вып. 3. С. 109–137.
18. Вайтенс А.Г. Развитие правил застройки прибрежных территорий Санкт-Петербурга – Ленинграда XIX–XX вв.: идеи и результаты // Вестник гражданских инженеров. 2016. № 6 (59). С. 24–29.
19. Саваренская Т.Ф. Градостроительное законодательство в России до 1917 г. // Отделение градостроительства РААСН. М., 1999. С 34-42
20. Вайтенс А. Г. Регулирование градостроительного развития Санкт-Петербурга – Ленинграда (1870–1991 гг.). СПб: СПбГАСУ, 2010. 245 c.
