УДК 504.06 Охрана окружающей среды. Управление качеством окружающей среды .
УДК 341.16 Специальные международные организации
В статье обсуждается актуальная для РФ и регионов ее Арктической зоны проблема управления отходами на примере ряда арктических государств – стран Северной Европы. Рассмотрена существующая в них система управления отходами, особенности соответствующей нормативно-правовой базы и развитие конкуренции в этой сфере. Законодательные основы управления отходами в Северных странах находятся под значительным влиянием директив Европейского союза и международного права. Северные страны имеют много общего, включая культурные и законотворческие традиции, однако между ними есть и существенные различия. В большинстве стран Северной Европы существующие законы и другие нормативные акты в определенной степени ограничивают конкуренцию в сфере управления отходами. Она налагает обязательства, но в то же время предоставляет широкие права по управлению отходами. В рамках действующей законодательной базы есть возможности усиления конкуренции в сфере управления отходами. Однако существующей нормативно-правовой основы может быть недостаточно для совершенствования рыночной структуры или создания новых рынков отходов.
управление отходами, страны Северной Европы, нормативно-правовое регулирование, конкуренция
Введение
Суть концепции циркулярной экономики заключается в максимально эффективном использовании ресурсов. Реформа отрасли управления отходами производства и потребления в России началась в декабре 2014 г. с введением в действие изменений и дополнений в федеральное законодательство [1]. По истечении нескольких лет можно констатировать как небольшие достижения, так и существенные недоработки в федеральном и региональном законодательстве, которые препятствуют ходу реформы. Из положительных тенденций можно отметить некоторое развитие рынка вторичного сырья и системы раздельного сбора отходов от населения, актуализацию «мусорной» проблемы среди населения и т.п.
При этом сама реформа идет очень сложно, медленно, методом проб и ошибок, местами сопротивления и даже саботажа со стороны участников этих публичных правоотношений, включая органы местного самоуправления и недобросовестный бизнес.
Историю обращения с отходами можно разделить на три основных этапа. На первом этапе отходы считались проблемой санитарного характера, на втором – санитарно-пространственной проблемой, а на третьем и текущем этапах отходы по-прежнему остаются экологической проблемой. Отходы, как проблема, требуют управленческих решений, это отражается в нормативно-правовой базе и роли различных сторон в этом секторе и не в последнюю очередь в создании эксклюзивных прав. Антимонопольные органы Северных стран утверждают, что эффективное использование ресурсов общества, т.е. минимизация затрат на сбор и максимизация стоимости отходов как ресурса, ограниченная экологическими целями и действующим законодательством – требует перехода к четвертому этапу. На этом этапе роль государственных операторов смещается от управления отходами в сторону управления рынками отходов. В краткосрочной перспективе это предполагает применение регулирующими органами, муниципалитетами, отраслями и потребителями иного подхода к управлению отходами. В долгосрочной перспективе это также требует создания нормативно-правовой базы, способствующей успешному прохождению четвертого этапа.
В последние десятилетия возросла конкуренция за сырье, что, в частности, было вызвано быстрым экономическим ростом в таких странах, как Китай, Бразилия, ЮАР и Индия. Увеличение нагрузки на ресурсы и продолжение глобального роста населения являются проблемой для мировой экономики, и не только по экологическим причинам. В странах Европейского Союза и Европейской ассоциации свободной торговли проблема усугубляется старением населения, означая, что долгосрочное благосостояние их граждан зависит от способности решать проблему растущей нагрузки на факторы производства. Долгосрочное увеличение спроса на первичные материалы также связано с увеличением спроса на вторичные материалы.
В таких обстоятельствах повторное использование и переработка материалов становится ключевым элементом поддержания экономического роста и конкурентоспособности в торговле, с учетом решения вопросов охраны окружающей среды. В соответствии с этой точкой зрения недостаток повторного использования и переработки рассматривается не только как экологическая проблема, но и как неэффективное использование ресурсов. Это отражает концепцию циркулярной экономики – переход от линейной экономики «взять, производить, потреблять и распоряжаться» к экономике «повторного использования, восстановления и утилизации» [2, 3]. Европейский Союз провозгласил циркулярную экономику одной из основных целей политики и принял пакет документов, состоящий из плана действий и законодательных предложений. Эффективное достижение экологических целей и удовлетворение потребностей в ресурсах в будущем в некоторых случаях требует изменения политики и новых подходов от лиц, принимающих решения. Конкуренция является проверенным механизмом создания инноваций и повышения эффективности, поэтому целесообразно ее развитие на рынках управления отходами. С ростом использования рыночных средств в вопросах управления отходами вполне естественно то, что антимонопольные органы проявляют повышенный интерес к этой сфере. Развитие конкуренции представляется действенным средством повышения эффективности управления отходами.
Нормативно-правовая база, регулирующая управление отходами в странах Северной Европы
Нормативно-правовая база, регулирующая сектор управления отходами в Северных странах, подвержена существенному влиянию директив ЕС и международного права. В большинстве случаев именно в них изложены основы законодательства, по этой причине у государств есть определенная свобода действий при формировании своего национального законодательства на основе этих директив. В директивах, в частности, приводятся принципы и цели по предотвращению образования отходов, повторному использованию, поэтому государства-члены ЕС и страны ЕЭЗ имеют возможность достижения этих целей различными способами. Это один из факторов, объясняющих различия в законодательной базе и структуре управления отходами в странах Северной Европы [4].
Законодательство ЕС ориентировано на охрану здоровья и окружающей среды, и большинство поставленных в нем целей и задач касается предотвращения образования отходов и эффективного управления ими. Значительно меньше внимания в нормативно-правовых документах уделяется роли каждой из сторон, задействованных в сфере управления отходами, т.е. тому, кто имеет право предоставлять услуги и существует или нет конкурентный рынок.
Система управления отходами в большинстве Северных стран – Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии и Швеции – во многом сопоставима. Все страны – участники внутреннего рынка, являясь либо членами ЕС, или посредством соглашения о Европейской экономической зоне, поэтому на все эти страны распространяется одно и то же законодательство ЕС об отходах. Северные страны также имеют давние традиции сотрудничества и взаимодействуют по вопросам политики и законодательства, которое во многих случаях весьма сходно. Однако есть и некоторые заметные различия, например, понятие «отходы» трактуется по-разному, а исключительные права, которыми пользуются муниципалитеты, охватывают различные секторы рынка управления отходами.
Согласно статьям 28–29 Директивы Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/ЕС от 19 ноября 2008 г. «Об отходах и отмене ряда Директив» – нормативного акта, который регулирует порядок сбора, переработки и утилизации отходов на территории Европейского Союза, государства-члены ЕС должны публиковать национальные планы по управлению отходами и предотвращению их образования. Северные страны публикуют такие планы как на национальном, так и на региональном уровнях. В планах управления отходами устанавливаются цели национальных и региональных органов власти в отношении управления отходами. Планы обычно составляются на предстоящие 10 лет и подлежат оценке каждые шесть лет. По этой причине планы являются важной отправной точкой, когда речь идет о законодательстве, регулирующем сферу управления отходами, возможности усиления конкуренции в этом секторе [5].
В законодательствах стран Северной Европы присутствуют как количественные, так и качественные цели и задачи, взятые из действующего законодательства Европейского Союза. При этом государства-члены ЕС свободны в своих решениях по ужесточению поставленных целей, что часто находит отражение в национальных планах по управлению отходами. Например, в Исландии поставлена цель к 2025 г. сократить объем отходов, складируемых на полигонах, до менее 5 % от их общего объема. Эти вспомогательные цели обычно являются стратегическими и юридически не обязательны для выполнения.
Системы управления отходами в вышеуказанных Северных странах сопоставимы, но между ними есть и различия, в том числе в том, что понимается под «отходами». Например, в Дании, Исландии и Норвегии отходы определяются по источнику, а не по форме. В этих странах коммунальные отходы определяются как отходы, производимые домохозяйствами. В то же время в Финляндии коммунальные отходы – это «отходы, образующиеся в постоянных жилищах и других видах жилья, включая содержимое выгребных ям и септиков, а также отходы, сопоставимые по своей природе с бытовыми, образующиеся в результате административной, производственной и обслуживающей деятельности». В Швеции коммунальные отходы определяются как «отходы домохозяйств и отходы, подобные бытовым».
В Северных странах в обязанности муниципалитетов входит охват различных сегментов рынка управления отходами. Ответственность муниципалитетов распространяется на отходы домашних хозяйств, они контролируют их сбор и дальнейшую утилизацию, хотя и разными способами. В Дании каждый муниципалитет также отвечает за утилизацию отходов, производимых компаниями, в части их сжигания и захоронения. В Швеции каждый муниципалитет самостоятельно решает, какие именно отходы считать «отходами, похожими на бытовые отходы». В Финляндии муниципалитет либо может принять решение о самостоятельном сборе коммунальных отходов, либо оставить организацию сбора владельцам имущества [6].
Участие частных предприятий в управлении отходами различно в каждой из стран Северной Европы. В большинстве случаев в этих странах конкуренция свободна, когда речь идет о сборе и дальнейшем обращении с промышленными отходами, но в большинстве случаев это не относится к коммунальным отходам. В Исландии практически во всех случаях муниципалитеты оплачивают услуги по сбору бытовых отходов. В Финляндии на рынке сбора бытовых отходов наблюдаются случаи свободной конкуренции, т.е. сбор отходов организуется собственниками, а не муниципалитетом. В Швеции во многих случаях муниципалитеты обеспечивают часть управления бытовыми отходами, действуя на открытом рынке. В Дании сбор коммунальных, горючих и пригодных для захоронения отходов часто осуществляется муниципалитетами с использованием услуг частных предприятий. Некоторые муниципальные или межмуниципальные предприятия, занимающиеся отходами в Норвегии, приобретают часть услуг у частных предприятий. В некоторых случаях норвежские муниципалитеты закупают услуги напрямую у государственных или частных предприятий [7].
Одним из сходств между Северными системами является структура платы за услуги, предоставляемые государством. Шведский «Закон о местном самоуправлении» гласит, что муниципалитеты не могут взимать более высокие сборы, чем те, которые соответствуют стоимости услуг или товаров, предоставляемых муниципалитетом. Согласно исландским положениям о «плате за услуги», сборы, взимаемые муниципалитетами за управление отходами, никогда не должны превышать стоимость предоставления услуги. Согласно финскому «Закону об отходах», муниципалитет должен взимать плату за организованное ими управление отходами для покрытия расходов, которые он несет при решении этой задачи. Разумная прибыль на капитал может быть установлена как часть платы за отходы в Финляндии. В Норвегии плата за управление отходами, взимаемая муниципалитетами, должна отражать стоимость утилизации, поскольку муниципалитеты не должны иметь возможности использовать свои естественные монополии. Однако такая структура платы не гарантирует исправление возможных недостатков в деятельности муниципальных систем [8].
Структура системы управления отходами
в Северных странах
В странах Северной Европы в сфере управления отходами существуют национальные административные органы – экологические агентства. Агентство по охране окружающей среды в каждой стране является основным отраслевым регулятором, на который законодательно возложены функции надзора и мониторинга. Агентства несут ответственность за обеспечение соблюдения правил обращения с отходами. Также им поручено разрабатывать и предлагать решения в сфере управления отходами. Кроме того, они несут ответственность за обеспечение того, чтобы управление отходами было приемлемо с экологической точки зрения, эффективно и упрощено для потребителя. Большая часть управленческих функций в рассматриваемых странах делегирована муниципальным органам власти или другим местным органам, но агентства по охране окружающей среды имеют среди прочего полномочия по разработке нормативно-правовых актов и инструкций. Их роль заключается в содействии устойчивому использованию природных ресурсов, защите окружающей среды и общественного благосостояния, посредством обеспечения здоровой окружающей среды и безопасности потребительских товаров. Национальные экологические агентства выдают разрешения предприятиям на деятельность в сфере обращения с отходами. Обычно разрешения экологических агентств касаются крупных объектов, таких как мусорные полигоны и мусоросжигательные заводы, а также объектов, управляющих опасными отходами. Помимо экологических агентств в странах Северной Европы вопросами обращения с отходами занимаются ряд Министерств и другие компетентные органы [9].
Муниципалитеты в этих странах играют центральную роль в организации обращения с отходами. Обычно эта роль является частью функций муниципалитетов в соответствии с законом о муниципалитетах и нормативно-правовыми актами, регулирующими управление отходами. Эта роль распространяется на отходы, на которые муниципалитеты имеют исключительное право, обычно это отходы домашних хозяйств. В некоторых случаях организационная и управленческая роль муниципалитетов также распространяется на другие виды отходов, такие как отходы коммерческих предприятий. Муниципалитеты в Исландии могут устанавливать местные правила обращения с отходами, например, обязывать жителей и предприятия сортировать отходы на месте сбора. В некоторых других странах муниципалитеты также в некоторой степени принимают участие в определении того, что является отходами. В Швеции каждый муниципалитет решает, какие отходы считать подобными отходам домашних хозяйств. В некоторых случаях это создает проблемы, так как муниципалитеты интерпретируют определение «отходы» по-разному, что, в свою очередь, может служить причиной неправомерного увеличения ими масштаба своих эксклюзивных прав.
В Северных странах муниципалитеты либо обязаны составлять планы по управлению отходами, либо их действия в этом направлении поощряются. Одна из основных задач такого местного плана заключается в достижении целей национального плана управления отходами. Муниципальные и региональные органы власти также отвечают за местное планирование. Если государственное или частное предприятие хочет открыть объект по управлению отходами, например, полигон, то ему необходимо разрешение на строительство от муниципалитета. Во многих случаях особое разрешение также требуется для эксплуатации объектов по обращению с отходами. Однако муниципалитеты не всегда готовы выдавать разрешения на объекты по обращению с отходами, особенно если речь идет о новых полигонах. Причиной в большинстве случаев является потенциальное воздействие таких объектов на окружающую среду. Кроме того, это является барьером для входа на рынок обращения с отходами.
В некоторых случаях муниципальные органы власти имеют право самостоятельно осуществлять наблюдение за операциями по обращению с отходами. В Исландии местные органы здравоохранения выдают разрешения предприятиям, занимающимся управлением отходами, самим контролировать свои действия. В Норвегии муниципалитеты должны контролировать обращение с отходами, производимыми промышленными предприятиями, но схожими с бытовыми отходами.
Как частным, так и государственным предприятиям по управлению отходами в Северных странах разрешено эксплуатировать перегрузочные и сортировочные станции, полигоны, мусоросжигательные заводы, перерабатывающие предприятия и другие объекты управления отходами, которые принимают те же или аналогичные виды отходов. Поэтому муниципалитеты или муниципальные предприятия во многих случаях являются прямыми или косвенными конкурентами частным предприятиям, работающим в этой сфере. В Норвегии некоторые муниципальные компании конкурируют для получения контрактов на обращение с коммунальными отходами в других муниципалитетах. В Швеции, например, некоторые муниципальные предприятия выступают прямыми конкурентами на рынке по сбору промышленных отходов. Конкуренция со стороны муниципалитетов в целом частными предприятиями воспринимается как проблема по двум причинам: во-первых, потому что муниципалитеты заняты на рынке, где они вообще не должны конкурировать, и, во-вторых, муниципалитеты имеют ряд преимуществ в качестве конкурентов [10].
Роль потребителей услуг
по утилизации отходов
Для домашних хозяйств и компаний утилизация отходов – услуга, которая должна быть гарантирована при любых обстоятельствах. Многие потребители являются экологически сознательными и предпринимают усилия по сортировке отходов. В то же время исключительное право муниципалитетов в отношении бытовых отходов ограничивает возможности потребителей участвовать в управлении отходами. Предприятия в Северных странах в основном пользуются услугами по утилизации, предоставляемыми частными предприятиями. Особенно это касается сбора отходов. В некоторых случаях предприятия отправляют свои отходы на сортировочные станции, которые находятся в ведении муниципальных властей или частных предприятий. В последние два десятилетия инициатива по увеличению переработки во многих случаях исходила от частных предприятий. Одна из главных причин такой ситуации заключается в том, что добросовестное отношение к вопросам охраны окружающей среды способствует укреплению связей с общественностью и формированию положительного имиджа компании. Сортировка ценных перерабатываемых материалов из других отходов также является возможным фактором снижения затрат.
В некоторых случаях расширение вторичного использования и сортировка отходов на фракции непосредственно у источника юридически обязательны. Национальные законы или местные нормативно-правовые акты могут требовать, чтобы отходы сортировались определенным экологически чистым способом, например, бумага и картон, пластик и металлы разделялись на отдельные фракции. В других случаях государственные или частные предприятия по обращению с отходами приветствуют раздельный сбор мусора. Муниципалитеты в большинстве стран Северной Европы могут использовать дифференцированные тарифы для стимулирования поведения, нацеленного на достижение конкретных экологических целей. Например, в некоторых муниципалитетах для сбора бытовых отходов используются взвешенные тарифы. Кроме того, существуют и другие формы стимулирования сортировки и утилизации отходов; сборы могут быть определены в зависимости от размера контейнеров и частоты сбора или тем, сортируются ли пищевые отходы отдельно [11].
Частные предприятия
по управлению отходами
В результате того, что, как сказано выше, муниципалитеты в странах Северной Европы являются обладателями исключительных прав в отношении твердых бытовых отходов, частным предпринимателям разрешается предлагать услуги по сбору бытовых отходов домашним хозяйствам, только в том случае, если они выступают подрядчиками муниципалитета. Частные предприятия, занимающиеся сбором отходов, действительно конкурируют за право подписания контракта с муниципалитетами, которые решают отдать эту часть деятельности по управлению отходами на аутсорсинг. Однако есть исключения, например, единственный муниципалитет в Исландии, осуществляющий сбор отходов собственными силами – это город Рейкьявик, на сегодняшний день – крупнейший муниципалитет страны. Муниципалитеты также передают права не только на сбор мусора, но и на оказание других услуг по управлению отходами частным предприятиям, хотя и в меньшей степени.
Что касается коммунальных отходов компаний и промышленных отходов, здесь частные предприятия могут более свободно предлагать свои услуги в конкуренции с государственными предприятиями, ограничены они только требованиями законодательства в сфере охраны окружающей среды. В Северных странах частные предприятия по управлению отходами выполняют большую часть работы по сбору коммунальных отходов организаций и промышленных отходов. Частные предприятия имеют право эксплуатировать объекты управления отходами, например, станции по сбору и сортировке, также в большинстве случаев им разрешено управлять объектами по складированию отходов – полигонами и мусоросжигательными заводами. Большинство частных предприятий по управлению отходами, которые предлагают широкий спектр услуг собственных и управляющих сортировочных и перегрузочных станций, как правило, также оказывают услуги по сбору отходов [12].
Заключение
В настоящее время проблема трансформации законодательных основ и сложившейся структуры управления отходами в связи с необходимостью перехода к циркулярной экономике весьма актуальна. Проблема не ограничивается исключительно вопросами управления отходами. Политика и законодательство, касающиеся налогообложения, охраны окружающей среды, исследований и инноваций, являются лишь несколькими примерами соответствующих областей, которые могут создать необходимую основу для системы управления отходами в условиях циркулярной экономики. Сама существующая система управления отходами должна также адаптироваться к новой роли в условиях циркулярной экономики, а институциональная инфраструктура, вероятно, подвергнется существенным реформам. Однако необходимо понимание того, какие именно преобразования необходимы, как вовлечь рынки и конкуренцию в решение существующих проблем, а также насколько управленческие структуры готовы к неизбежному переходу к новому этапу.
Так или иначе, трансформация управления отходами подразумевает, что еще меньше отходов будет размещено на полигонах, которые потенциально могут устаревать, так как складированные там материалы вновь смогут стать предназначенными для обработки, повторного использования и переработки. По этой причине сортировка должна получить дальнейшее развитие как в источниках образования отходов, так и в сортировочных пунктах. Другим направлением трансформации является переход от сжигания отходов к их обработке для повторного использования и переработки. Для эффективного применения ранее не опробованных возможностей обработки для повторного использования и переработки необходимо обеспечение гарантированного и непрерывного доступа к самим отходным материалам, что предполагает заключение соответствующих соглашений с владельцами отходов. При этом, вероятно, как спрос, так и предложение различных фракций отходов будут различаться. Это может привести к необходимости сортировки отходов у источника и их транспортировке на специализированные станции по переработке. Необходимо также развивать сортировку отходов после сбора, чтобы большее количество материалов и веществ можно было направлять в специализированные пункты для последующего повторного использования и переработки. С точки зрения государственной политики важно сохранить рынок как можно более открытым и нейтральным для возможности вхождения инноваций и новых решений. Поскольку вполне вероятно возникновение новых форм обработки, повторного использования и переработки, владельцы отходов должны быть готовы принимать решения относительно того, кто должен быть получателем их отходов.
Важным аспектом будущего развития является минимальный эффективный масштаб, который характеризует новые мощности по обращению с отходами. Чем более существенна экономия от масштаба, тем более вероятен постепенный рациональный переход к новым условиям. В противном случае, будущее развитие муниципального управления отходами будет подвержено разным несогласованным действиям, и для достижения поставленных целей потребуются дополнительные усилия. Скорее всего, необходимо скорректировать нынешнюю структуру управления отходами, чтобы она способствовала превращению в круговую экономику. Одной из проблем, которую необходимо должным образом решить, является необходимость стимулирования долгосрочных инвестиций в инфраструктуру, а также возможность использования новых и инновационных способов утилизации отходов. Конкуренция за соглашения с владельцами отходов должна быть возможной, а обеспечение доступности и технического обслуживания необходимых резервных инфраструктурных объектов – гарантировано иными способами, помимо исключительных прав, как это сейчас происходит с муниципалитетами.
Управление отходами в циркулярной экономике подразумевает деятельность рынка и конкурентную промышленность. Конкуренция за отходы как ресурсы может сделать их доступными для нового использования. Хорошо функционирующие рынки и конкуренция имеют важное значение в циркулярной экономике, даже в институциональной структуре амбициозного экологического регулирования и государственной политики. Более того, концепция циркулярной экономики также подразумевает переход от концепции управления отходами к концепции управления рынком отходов со стороны властей.
1. Гулин, К.А. Проблема отходов в России и ее территориальные особенности / К.А. Гулин // Проблемы развития территорий. – 2016. – № 4 (84). – C. 7–23.
2. Иванова, Л.В. Тенденции загрязнения пластиком акваторий и побережья Баренцева моря и сопредельных вод в условиях изменения климата / Л.В. Иванова, К.М. Соколов, Г.Н. Харитонова // Арктика и Север. – 2018. – № 32. – С. 121–145.
3. Иванова, Л.В. Управление обращением с отходами в странах Европейского союза: проблемы и благоприятные возможности / Л.В. Иванова // Экономика и управление: проблемы, решения. – 2021. – № 10-2. – С. 71–77.
4. The Nordic countries have all incorporated statutes along the lines of Articles 101 and 102 Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), Official Journal C 326, 26.10.2012, p. 47–390.
5. European Commission, Roadmap – Circular Economy Strategy, April 2015. http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/planned_ia/docs/2015_env_065_env+_032_circular_economy_en.pdf.
6. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy, COM (2015) 614/2.
7. Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives (OJ L 312, 22.11.2008, p. 3).
8. Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste (OJ L 182, 16.07.1999, p. 1).
9. Directive 2012/19/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on waste electrical and electronic equipment (OJ L 197, 24.7.2012, p. 38–71).
10. Directive 2000/53/EC of the European Parliament and of the Council of 18 September 2000 on end of life vehicles (ELV) (OJ L 269, 21.10.2000, p. 34–43).
11. Directive 2006/66/EC of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators and repealing Directive 91/157/EEC (OJ L 266, 26.09.2006, p. 1–14).
12. Directive 94/62/EC of European Parliament and Council of 20 December 1994 on packaging and packaging waste (OJ L 365, 31.12.1994, p. 10).
