Россия
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 342.25 Централизация и децентрализация. Региональное самоуправление. Гомруль. Местные органы государственной власти
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
Наукоград – территория с высокой концентрацией научно-технического и инновационного потенциала, его характерной чертой является градообразующий научно-производственный комплекс, в институциональном взаимодействии с организациями которого органы местного самоуправления наукограда решают вопросы местного значения с целью развития инновационной инфраструктуры, создания комфортной городской среды, обеспечение доступности социальной инфраструктуры для увеличения выпуска высокотехнологичной продукции, развития кадрового ресурса наукограда и привлечения организациями высококвалифицированных специалистов. В статье отмечены особенности осуществления предусмотренной федеральным законом «О статусе наукоградов Российской Федерации» государственной поддержки наукоградов во взаимоувязанности реализуемых мер с целями и задачами Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, а также указывается на необходимость совершенствования законодательного регулирования для обеспечения развития наукоградов. Для решения обозначенных проблем предлагается внесение соответствующих изменений в указанный федеральный закон, в том числе для определения особенностей организации и осуществления местного самоуправления в наукоградах в связи с передачей органам местного самоуправления наукоградов отдельных государственных полномочий.
наукоград, местное самоуправление, пространственное развитие, межбюджетные трансферты, государственная поддержка, муниципальное право
Проект реализуется в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет – 2030».
Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года[1], утвержденными в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»[2], определены цели, основные задачи и приоритеты деятельности Правительства Российской Федерации по осуществлению прорывного научно-технологического и социально-экономического развития, включая формирование научно-технологических заделов за счет интенсификации поисковых и ориентировочных исследований, создание условий для внедрения отечественных научно-технологических разработок научных и образовательных организаций в производство, стимулирования развития производственного и инновационного потенциала высокотехнологичных отраслей.
Среди препятствующих достижению указанных национальных целей и стратегических задач на современном этапе развития Российской Федерации факторов необходимо отметить сохраняющиеся межрегиональные различия в уровне и качестве жизни населения, недостаточные темпы экономического роста и технологического развития. На преодоление этих негативных факторов ориентирована Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года[3] (далее – Стратегия пространственного развития, Стратегия), к приоритетам реализации которой относится развитие перспективных центров экономического роста с увеличением их количества и максимальным рассредоточением по территории Российской Федерации.
В числе перспективных центров экономического роста, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня, в Стратегии пространственного развития выделены наукограды Троицк (г. Москва), Дубна, Фрязино, Реутов, Жуковский, Королев, Пущино, Протвино, Черноголовка (Московская область), Кольцово (Новосибирская область) и Обнинск (Калужская область).
Правовой основой, определяющей статус «наукоград Российской Федерации», является Федеральный закон от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»[4] (далее – Закон о наукоградах), согласно статье 1 которого наукоградом Российской Федерации признается муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. В настоящее время указанный статус присвоен 13 муниципальным образованиям, расположенным на территориях шести субъектов Российской Федерации и помимо перечисленных выше наукоградами также являются городской округ Мичуринск в Тамбовской области и городской округ Бийск в Алтайском крае.
Согласно Стратегии пространственного развития сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов федерации и снижение внутрирегиональных социально-экономических различий должно обеспечиваться, в частности, посредством реализации дополнительных направлений социально-экономического развития наукоградов, в том числе за счет развития в наукоградах научно-производственного комплекса и формирования благоприятной среды для привлечения высококвалифицированных кадров.
В приведенном положении Стратегии отражены нормы статьи 8 Закона о наукоградах, в соответствии с которой бюджетам субъектов Российской Федерации, на территориях которых располагаются наукограды, предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета для предоставления их соответствующим местным бюджетам для осуществления мероприятий, предусмотренных планами мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов. Такие межбюджетные трансферты предоставляются наукоградам в рамках федерального проекта «Поддержка наукоградов» государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»[5] (далее – ГП НТР), утвержденной в целях реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации[6].
Важно отметить для оценки роли и места наукоградов в национальной инновационной системе, что предоставляемые межбюджетные трансферты не только имеют целевой назначение, но и не учитываются при распределении других межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, что обеспечивает благодаря такой государственной поддержке наукоградов решение задач устойчивого развития этих территорий с высоким научно-техническим потенциалом.
Законом о наукоградах предусмотрено, что включенные в планы реализации стратегий мероприятия должны способствовать развитию научно-производственного комплекса наукограда, реализации инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.
Достижение указанных стратегических задач, в том числе обеспечивается осуществлением органами местного самоуправления наукоградов специальных полномочий, которыми они наделены в соответствии со статьей 8.1 Закона о наукоградах в дополнение к полномочиям органов местного самоуправления городских округов, установленными статьями 14 и 14.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7] (далее – Закон о местном самоуправлении). Так, органы местного самоуправления наукоградов вправе, если это предусмотрено планами реализации их стратегий развития, осуществлять строительство (создание) и содержания жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности и предоставляемого во владение и (или) в пользование работникам организаций научно-производственного комплекса наукограда, предоставлять организациям научно-производственного комплекса наукограда в пользование находящееся в муниципальной собственности имущество, а также участвовать в государственных программах, реализуемых субъектами Российской Федерации и предусматривающих развитие инфраструктуры этих муниципальных образований.
Реализация органами местного самоуправления наукоградов указанных полномочий при надлежащем решении задач территориального планирования позволяет обеспечить такой уровень социального благополучия в наукоградах, благодаря которому организации их научно-производственного комплекса могут сохранить свой кадровый ресурс и привлечь высококвалифицированных специалистов, заинтересованных в осуществлении научных и научно-технических проектов, в том числе на расположенных в наукоградах установках класса «мегасайенс».
Именно на достижение такого результата ориентирована Стратегия пространственного развития в отношении наукоградов, что подтверждается размещением в наукограде Дубна сверхпроводящего коллайдера протонов и тяжёлых ионов NICA или сибирского кольцевого источника фотонов «СКИФ»[8] в Кольцове в рамках национального проекта «Наука и университеты» во многом благодаря проработанным решениям администрации этого наукограда в части территориального планирования и обеспечения соответствующего земельного участка необходимой инфраструктурой для строительства этого уникального центра коллективного пользования на базе Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Федеральный исследовательский центр «Институт катализа им. Г.К. Борескова Сибирского отделения Российской академии наук»[9].
На уникальные примеры архитектурно-градостроительного проектирования наукограда Кольцово, которые иллюстрируют заложенные в Стратегии пространственного развития задачи формирования благоприятной среды для привлечения высококвалифицированных кадров, обращает внимание А.А. Шамец[10], акцентируя внимание на наличие в разработанном еще в 1950-х годах генеральном плане наукограда системы широких тротуаров и двухполосных велодорожек, отделенных от проезжей части и жилой застройки полосами озеленения, а также на комплексном благоустройстве дворов и разделяющих жилые кварталы рекреационных пространств, созданных с использованием ярко выраженного рельефа местности с множеством логов и возвышенностей.
Анализируя советский период развития наукоградов, Д.А. Лысая[11] обращает внимание на их строительство в соответствии с градостроительной логикой и четким выделением производственной, жилой, зеленой и парковой зон при соблюдении их баланса и особым вниманием в генеральных планах наукоградов в тот период к объектам культурного назначения, отдыха и бытового обслуживания населения, что обеспечивало высокое качество городской среды при применении уникальных архитектурно-панировочных решений. Появление в СССР в середине ХХ века стандартизированных решений для проектирования лабораторий «дало возможность разработать модульно-регуляторную систему пространственной организации научных объектов как на объемно-планировочном, так и на градостроительном уровне»[12], которая впервые была применена в тот период в наукограде Пущино в Московской области.
Использованные при создании наукоградов в советский период принципы в значительной степени могут быть учтены их администрациями в стратегиях развития и документах территориального планирования наукоградов, в том числе, как отмечает Е.В. Косинова[13], для дальнейшего выявления научной, селитебной и общественной зон наукоградов как общей композиционной идее в соответствии с применением функционального зонирования в архитектурно-планировочных решениях, в частности, для решения задач связности зон наукоградов, их структурных единиц, обеспечивающих транспортное и пешеходное движение к зоне расположения научно-исследовательских институтов, селитебной и рекреационной зонам, использования природных особенностей ландшафта при построении архитектурно-пространственной композиции наукоградов, расположения научной и селитебной зон с учетом возможности сокращения времени для передвижения между ними жителей муниципалитета, наилучшего сочетания в пространстве наукограда селитебной и рекреационной зон, а также задачи рационального размещения общественных центров наукограда относительно всей его территории.
С учетом рассмотренных выше особенностей наукоградов, в частности, обязательности определения в стратегиях их развития способов и механизмов развития научного, научно-технического потенциалов, осуществления организациями научно-производственного комплекса научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, очевидным становится, что для достижения органами местного самоуправления наукоградов установленных законом целей и задач может быть необходимым осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых им на основании федеральных законов и законов субъектов федерации, на территории которых находятся соответствующие наукограды.
Вместе с тем, требует отдельного анализа вопрос о наличии практики наделения органов местного самоуправления наукоградов отдельными государственными полномочиями, как это установлено статьей 132 Конституции Российской Федерации, допускающей принятие таких решений при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Буквальное толкование норм статьи 8 Закона о наукоградах, определяющих порядок, условия и цели предоставления наукоградам государственной поддержки, не позволяет сделать однозначный вывод, что в соответствии с названным законом органам местного самоуправления, в частности, предоставляются межбюджетные трансферты из федерального и регионального бюджетов как финансовые средства, передаваемые наукоградам в связи с наделением их отдельными государственными полномочиями.
При этом проводимый ежегодно Министерством науки и высшего образования Российской Федерации в соответствии со статьей 3 Закона о наукоградах мониторинг[14] осуществления мероприятий, включенных в планы реализации стратегий развития наукоградов, очевидно содержит признаки проведения государством контроля[15] за реализацией органами местного самоуправления полномочий, как это установлено статьей 132 Конституции Российской Федерации для случаев наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако не представляется возможным сделать однозначный вывод о правовой природе описанной выше государственной поддержки наукоградов как финансировании наделения органов местного самоуправления наукоградов государственными полномочиями, например, по обеспечению государственной поддержки научно-технологического развития Российской Федерации, сохранения и развития ее научного потенциала, которые в соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации.
Сделанный вывод может быть дополнен позицией Е.А. Марданшиной[16], которая обращает внимание, что ни Законом о наукоградах, ни каким-либо иным федеральным законом наукограды не наделены дополнительными полномочиями и возможностями в области местного самоуправления, что отличало бы их от других муниципальных образований со статусом городских округов с учетом уникальности наукоградов как территорий с высоким научно-техническим потенциалом.
Таким образом, в полной мере не использована правовая конструкция, заложенная в Законе о наукоградах, и для наиболее эффективного участия органов местного самоуправления наукоградов в обеспечении научно-технологического развития Российской Федерации посредством сохранения и развития научного, научно-технического и инновационного потенциалов требуется совершенствование нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в наукоградах как в городских округах с установлением соответствующих особенностей, как это допускает статья 81 Закона о местном самоуправлении.
Вместе с тем, достижение выделенных в Стратегии пространственного развития задач по сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов федерации и снижению внутрирегиональных социально-экономических различий посредством реализации дополнительных направлений социально-экономического развития наукоградов, является достаточным основанием для внесения необходимых изменений в Закон о наукоградах, в том числе для расширения прав органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планами реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов, как это было предусмотрено пунктом 30 плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 3227-р[17].
Совершенствование правового регулирования осуществления органами местного самоуправления наукоградов за счет средств государственной поддержки мероприятий, предусмотренных планами реализации стратегий их развития, должны обеспечивать устойчивое развитие этих уникальных территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала с созданием условий для привлечения в наукограды высококвалифицированных кадров для организаций их научно-производственных комплексов и обеспечения социального благополучия жителей наукоградов как условие сохранения интеллектуального потенциала этих территорий. В своей совокупности это будет обеспечивать вклад наукоградов в достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года для обеспечения научного и технологического суверенитета государства.
[1] Утверждены Правительством Российской Федерации 29.09.2018 № 8028п-П13// Документ опубликован не был//КонсультантПлюс
[2] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.05.2018. Российская газета. № 97. 09.05.2018. Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 20. Ст. 2817.
[3] Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р (официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 15.02.2019, Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 7 (часть II). Ст. 702.
[4] "Собрание законодательства Российской Федерации", 12.04.1999, № 15, ст. 1750; "Российская газета", № 71, 14.04.1999.
[5] Постановление Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 377 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации»//Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 08.04.2019. Собрание законодательства Российской Федерации. 15.04.2019. № 15 (часть III). Ст. 1750.
[6] Указ Президента РФ от 01.12.2016 № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»//Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.12.2016. Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.2016. № 49. Ст. 6887.
[7] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822. Парламентская газета. № 186. 08.10.2003. Российская газета. № 202. 08.10.2003.
[8] Постановление Правительства РФ от 23.12.2019 № 1777 «Об осуществлении бюджетных инвестиций в проектирование и строительство объекта капитального строительства «Центр коллективного пользования «Сибирский кольцевой источник фотонов» (ЦКП «СКИФ»)»//Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.12.2019. Собрание законодательства Российской Федерации. 30.12.2019. № 52 (ч. II). Ст. 8008.
[9] Распоряжение Правительства РФ от 12.10.2020 № 2630-р «Об определении федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт ядерной физики им. Г.И. Будкера Сибирского отделения Российской академии наук единственным исполнителем осуществляемых Минобрнауки России закупок работ по изготовлению, сборке, поставке и пусконаладке технологически сложного оборудования ускорительного комплекса Центра коллективного пользования «Сибирский кольцевой источник фотонов»// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.10.2020. Собрание законодательства Российской Федерации. 19.10.2020. № 42 (ч. III). Ст. 6696
[10] Шамец А.А. Проблемы комплексного подхода в современном отечественном градостроительном проектировании на примере Новосибирского научного центра// Ноэма [Архитектура. Урбанистика. Искусство]. 2021. № 01(06). С. 196-203. Режим доступа: http://noema.nsuada.ru/archive/06_2021_01/17 (дата посещения – 01.09.2022).
[11] Лысая Д.А. Наукограды России: история развития от научных поселений до инновационного центра «Сколково»//Architecture and Modern Information Technologies. 2017. № 3(40). С. 178-199.
[12] Там же. С. 188.
[13] Косинова Е.В. Архитектура второй волны модернизма на примере наукоградов Новосибирской агломерации//Баландинские чтения. 2020. Том XV. С. 217-18.
[14] Постановление Правительства Российской Федерации от 01.07.2016 № 620 «Об утверждении Правил проведения мониторинга осуществления мероприятий, включенных в планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, имеющих статус наукограда Российской Федерации, а также показателей деятельности организаций и обособленных подразделений научно-производственных комплексов наукоградов Российской Федерации»/Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.07.2016. Собрание законодательства Российской Федерации. 11.07.2016. № 28. Ст. 4745.
[15] Об осуществлении Минобрнауки России контрольных функций при проведении мониторинга свидетельствует предоставленное пунктом 4 статьи 3 Закона о наукоградах полномочие по представлению мотивированного ходатайства в Правительство Российской Федерации о досрочном прекращении статуса наукограда, если при проведении мониторинга в течение трех последовательных календарных лет выявлено несоответствие показателей НПК наукограда требованиям, установленным пунктом 8 статьи 2.1 Закона о наукоградах, при этом результаты, определенные Планом реализации Стратегии развития наукограда, не достигнуты.
[16] Марданшина Е.А. Правовой статус субъектов инновационной инфраструктуры//Вестник Удмуртского университета. Экономика и право. 2012, вып. 3. С. 133-139.
[17] Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 04.01.2020. Собрание законодательства Российской Федерации.2020. № 1 (часть II). Ст. 142.
1. Косинова Е.В. Архитектура второй волны модернизма на примере наукоградов Новосибирской агломерации//Баландинские чтения. 2020. Том XV. С. 217-18.
2. Лысая Д.А. Наукограды России: история развития от научных поселений до инновационного центра «Сколково»//Architecture and Modern Information Technologies. 2017. № 3(40). С. 178-199.
3. Марданшина Е.А. Правовой статус субъектов инновационной инфраструктуры//Вестник Удмуртского университета. Экономика и право. 2012, вып. 3. С. 133-139.
4. Шамец А.А. Проблемы комплексного подхода в современном отечественном градостроительном проектировании на примере Новосибирского научного центра// Ноэма [Архитектура. Урбанистика. Искусство]. 2021. № 01(06). С. 196-203. Режим доступа: http://noema.nsuada.ru/archive/06_2021_01/17
