Russian Federation
, Russian Federation
, Russian Federation
The article highlights the historical aspects of state control, which is an integral part of the state system and the most important function of the government. There is considered the role and tasks of control in the historical aspect. The system of control bodies is a part of state financial control; the effectiveness of public funds expenditure and the implementation of state programs depend on the quality of control bodies formation, functional responsibilities and competency. The study of the historical foundations of forming control and supervisory bodies is the most important task in the development of the control and audit methodology as branches of scientific knowledge and basic accounting and economic discipline. There has been given the description of the main stages in the development of control and supervision bodies of the USSR, the historical aspect of consolidation of legal regulation of control and audit activities is considered. The main milestones of the development of the Soviet school of audit are illustrated
control, control and auditing activities, control and supervision bodies of the USSR, Worker’s and Peasant’s inspection, budget committee, national economy
Введение
Государственный финансовый контроль в СССР играл значительную роль в осуществлении экономической политики советской власти. Система контрольно-надзорных органов эффективно обеспечивала выполнение функции сохранности социалистической собственности, при этом ее структура отличалась громоздкостью и широким спектром использования инструментов контроля [1], а также идеологической направленностью всей хозяйственной деятельности, в том числе и контроля [2].
Исторические вехи развития государственного контроля в СССР
Организационная структура, формы и методы государственного контроля в СССР прошли следующие основные этапы развития (табл.)
Этапы развития контрольно-надзорных органов СССР
|
№ |
Этапы |
Характеристика этапа |
|
1 |
1917–1922 гг. |
05 декабря 1917 г. был образован Народный комиссариат государственного контроля, первый орган государственного контроля советской власти. Главенствующее место в системе контрольных органов принадлежало Центральной контрольной коллегии, созданной по решению Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК). Впоследствии на данном этапе был сформирован Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ). Этап характеризуется поиском новых форм и методов работы, централизацией контрольных функций и концентрацией их в руках государства |
Окончание табл.
|
№ |
Этапы |
Характеристика этапа |
|
2 |
1923–1939 гг. |
Принято Положение о Народном комиссариате РКИ ЦИК СССР. Сформирован институт государственных бухгалтеров-экспертов. Принято Постановление ЦИК и Совета народных комиссаров (СНК) СССР «Об организации комиссии исполнения при совете Народных Комиссаров СССР». Ликвидация ЦКК – РКИ. Вместо единого контрольного органа создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Утверждено Постановление Совнаркома от 15.04.1936 «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств». Этап характеризуется выявлением типичных для отдельных участков хозяйствования приемов злоупотреблений, хищений и поиском мер для их предотвращения. На данном этапе проводились разработки первых методик контроля как для частных, так и для государственных предприятий |
|
3 |
1940–1956 гг. |
Образован Народный комиссариат государственного контроля СССР. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. Система контроля становится ориентированной только на плановую экономику |
|
4 |
1957–1964 гг. |
Образована Комиссия советского контроля Совета министров СССР. Образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР. На данном этапе используются некоторые элементы внутрихозяйственного контроля, усиливается самостоятельность предприятий в части использования финансовых ресурсов и хозяйственных операций. Внедряются принципы хозрасчета в деятельность советских предприятий |
|
5 |
1965–1990 гг. |
Сформирован Комитет народного контроля СССР. Утвержден Закон СССР от 30.11.1979 |
|
6 |
1991–1994 гг. |
Образованы Контрольная палата СССР (1991 г.) и Контрольно-бюджетный комитет при Верховном совете Российской Федерации (1992–1994 гг.). Этап характеризуется процессом реорганизации органов контроля СССР, осуществляется поиск форм контроля РФ в условиях рыночных преобразований |
Начало становления системы контрольно-надзорных органов СССР связано с принятием декрета Совета народных комиссаров от 05 декабря 1917 г., которым был сформирован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений. Вместе с данным документом был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии государственного контроля». Руководителем Народного комиссариата по Государственному контролю стал К. И. Ландер [3].
18 января 1918 г. Совнарком принимает декрет «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» [4]. Этим декретом контрольные органы Временного правительства и царской России были упразднены, и устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия [5]. Основные направления работы Коллегии заключались в контроле за предварительными промежуточными отчетами региональных и местных властей, проверке целевого характера использования бюджетных средств, правильности и своевременности планирования бюджетных расходов.
В 1920 г. Народный комиссариат государственного контроля преобразован в Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого назначен И. В. Сталин. С этого момента контрольно-надзорные органы перешли на плановую систему проверок государственных предприятий, значительное внимание уделялось военно-промышленным предприятиям и предприятиям, имеющим стратегическое значение для страны [6].
Большое значение роли органов финансового контроля в развитии молодого советского государства придавал В. И. Ленин. Одна из его программных статей «Как нам реорганизовать Рабкрин» впервые была опубликована в газете «Правда» 25 января 1923 г. В статье В. И. Ленин указывал на необходимость формирования административных связей между руководящими органами государственного контроля (Рабоче-крестьянская инспекция – РКИ) и организациями партийного контроля (Центральная контрольная комиссия – ЦКК).
Статья В. И. Ленина была направлена на оптимизацию работы ЦКК и РКИ, предлагалось объединить два эти органа в один с целью повышения эффективности работы государственного аппарата в сфере контрольно-ревизионной деятельности.
Основной задачей РКИ было наведение порядка в хозяйственном учете предприятий, организация мер по выявлению фактов недостач, хищений, присвоения и растрат. В качестве базовых мер контроля использовались выборочные обследования отдельных учреждений, предприятий, а иногда и целых отраслей, а также осуществлялись проверки выполняемых работ и движения материальных ценностей, активно стали практиковаться выборочные инвентаризации.
После реорганизации при ревизии центр тяжести работ ревизоров лежал в области фактического, а не документального контроля. Большое внимание в деятельности РКИ уделялось летучим ревизиям и массовым обследованиям. В 1920 г. РКИ были осуществлены 154 фактические ревизии предприятий. Проверке подверглись все органы центрального аппарата управления страны [7].
Летучие ревизии осуществлялись внезапно и производились выборочно по определенным видам имущества предприятий. Основным положительным моментом таких ревизий становилась возможность мгновенного выявления недостач и хищений материально-ответственными лицами, а также определения узких мест в обеспечении сохранности социалистической собственности. Сплошная и комплексная проверка требовала привлечения значительного количества ревизоров, а также высокого уровня их подготовки при проведении обследования. В условиях нехватки квалифицированных кадров это была серьезная проблема в деятельности контрольно-надзорных органов.
Особо важную роль при проведении летучих ревизий впоследствии стала играть предварительная проверка, которая прежде всего была нацелена на исследование сохранности денежных средств предприятия.
В условиях разрухи экономики государства после окончания гражданской войны предварительная ревизия, как свидетельствовала практика 1920–1921 гг., была весьма эффективна, она давала возможность быстро и эффективно выявлять факты злоупотреблений и хищений материальных ценностей, компенсировать ущерб, нанесенный государству от бесхозяйственности и преступной деятельности должностных лиц.
В начале 1922 г. возникло новое направление в деятельности РКИ, получившее название нормализации. Нормализация была направлена прежде всего на восстановление ведения бухгалтерского учета, складского учета, расчетно-кассовой дисциплины на национализированных государством предприятиях.
В 1923 г. Наркомом РКИ был назначен В. В. Куйбышев (1923–1926; 1934–1935), который развернул работу по повышению эффективности деятельности Государственного контроля. Главным его достижением стала разработка нового Положения о НКРКИ от 12 ноября 1923 г., которое закладывало нормативно-правовую базу работы системы контрольно-надзорных органов СССР [8].
В результате проведения реформирования РКИ на нее была возложена функция проверки обоснованности планов развития социалистического производства, а также проведения анализа отклонений от плановых значений по отраслям и сферам народного хозяйства.
Нарком РКИ Г. К. Орджоникидзе (1926–1930), пришедший на смену В. В. Куйбышеву, начал реорганизацию структуры РКИ в направлении перехода от отраслевых и функциональных секторов к групповой структуре управления. Состав и содержание групп постоянно изменялось в соответствии с плановыми заданиями Наркомата РКИ СССР.
В улучшении работы по учету и отчетности важное значение имело создание в 1924 г. при Наркомате РКИ СССР института государственных бухгалтеров-экспертов. Данный институт перевел организацию и ведение бухгалтерского учета в государственных предприятиях на научную и плановую основу [8]. Таким образом, начатая в 1923 г. реорганизация органов государственного контроля была завершена в 1928 г.
Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 гг.) отразилось и на характере деятельности надзорных органов, наметилась тенденция к переходу от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов (административному контролю). Основной задачей ревизионных органов стал контроль за исполнением первого пятилетнего плана.
Впоследствии деятельность органов ЦКК – РКИ была нацелена на сокращение себестоимости производимой продукции и увеличение резервов повышения производительности труда и объемов производства.
В 30-е годы, в период второй пятилетки, происходило дальнейшее ужесточение государственной дисциплины и уровня административного контроля. Наряду с ЦКК – РКИ, начал действовать государственный административный контроль. 24 декабря 1930 г. вышло Постановление ЦИК и СНК СССР «Об организации комиссии исполнения при совете Народных Комиссаров СССР», в решении которого было записано, что, наряду с существующими основными двумя комиссиями (Советом Народных Комиссаров СССР, Советом Труда и Обороны и Государственной плановой комиссией), необходимо установить третью постоянную комиссию СНК СССР, присвоить ей название Комиссия исполнения. Основной задачей Комиссии исполнения стала проверка фактического исполнения директив правительства и укрепление финансовой дисциплины во всех государственных организациях, в том числе хозяйственных [9]. С февраля 1931 г. аналогичная структура сформировалась в союзных и автономных республиках. Такая структура государственного контроля приводила к дублированию некоторых функций контроля в разных контрольно-надзорных органах, решение одной комиссии могло быть отменено или изменено при осуществлении проверок другими надзорными органами.
В 1934 г. вместо ЦКК – РКИ были созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. А в 1940 г. образован Народный комиссариат государственного контроля СССР, который был ориентирован на административный контроль за деятельностью государственных предприятий. Вводились поправки в уголовный кодекс за нарушение трудовой и хозяйственной дисциплины. Недостижение плановых показателей расценивалось как вредительство и строго наказывалось законом.
В союзных республиках были организованы наркоматы государственного контроля союзных республик. В 1940 г. работников наркоматов насчитывалось 1 тыс. чел. (в том числе 750 чел. контролерского состава). Кроме того, 195 постоянных контролеров центрального аппарата находились на предприятиях, стройках, железных дорогах. Реорганизация органов госконтроля перед войной привела к созданию еще более громоздкого контрольного аппарата с огромным штатом контролеров и снижением эффективности проверочных мероприятий [9].
Постановлением Совнаркома от 15.04.1936 «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств» были введены ежегодные документальные ревизии всех государственных предприятий [10]. В годы Великой Отечественной войны важной задачей Наркомата являлась проверка выполнения постановлений Государственного комитета обороны по обеспечению армии как оружием, так и продовольственными и непродовольственными товарами.
После войны деятельность государственных контрольных органов была сосредоточена на восстановлении народного хозяйства и развитии экономики.
В связи с реорганизацией государственного управления в 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. Министерство в разные периоды возглавляли Л. З. Мехлис (1946–1950 гг.), В. Н. Меркулов (1950–1953 гг.), А. С. Павельев (1953 г.), В. Г. Жаворонков (1953–1956 гг.), В. М. Молотов (1956–1957 гг.). Требования к деятельности государственного контроля на современном этапе были следующими: контроль за деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий, проверка постановлений и распоряжений Правительства СССР, заключения по исполнению государственного бюджета.
Новый пятилетний план поставил перед государственным финансовым контролем важнейшие задачи. В первую очередь были актуализированы вопросы укрепления дисциплины, осуществления режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета. Большое внимание уделялось сфере сельского хозяйства и поднятию целинных земель. По итогам пятой пятилетки Первый секретарь ЦК КПСС Н. С. Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства.
После XX съезда КПСС в стране новой организационной формой управления промышленностью и строительством стали Советы народного хозяйства в экономических административных районах (совнархозы). В 1957 г. Президиум Верховного Совета СССР в связи с расширением прав союзных республик образовал Комиссию советского контроля Совета министров СССР. При этом союзно-республиканское Министерство государственного контроля СССР было упразднено.
На Комиссию советского контроля Совета министров СССР возлагались следующие задачи:
- проверка исполнения решений правительства по стратегическим вопросам народного хозяйства;
- контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей [11].
В 1962 г. был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР и соответствующие органы на местах. Председателем Комитета был назначен А. Н. Шелепин (23 ноября 1962 г. – 09 декабря 1965 г.). Основной упор в работе комитетов был сделан не на штатный аппарат, а на общественность [12].
В 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля. Система органов народного контроля стала включать в себя Комитет народного контроля СССР и комитеты народного контроля союзных республик и их отделения на местах.
В 1977 г. Верховный Совет СССР принял новую Конституцию СССР, в которой предусматривалось усиление народного контроля. Все основные звенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, в учреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов.
Далее был принят Закон СССР от 30.11.1979 № 1159-X (ред. от 01.04.1987) «О народном контроле в СССР», в котором установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам [10]. Народный контроль в СССР сочетал государственный контроль с общественным контролем в организациях. Такая система контроля имела ряд существенных недостатков: общественный и государственный контроль сводился к очень широкому спектру направлений и касался всех сфер не только хозяйственной, но и общественной жизни, что делало его неэффективным и даже вредным для широких слоев населения [12].
В 80-х годах система контроля в СССР находилась в упадке, практически все предприятия занимались приписками, искажением плановых показателей, стало выгодным показывать убыточность и нерентабельность деятельности, что обеспечивало возможность их покрытия за счет субсидий и дотаций государства. Подобная ситуация приводила к бесхозяйственности и огромным материальным потерям, снижалось качество выпускаемой продукции, рос дефицит потребительских товаров. Система контроля стала бюрократичной и коррупционной. В сложившейся обстановке к началу 1991 г. система государственного контроля была основательно разрушена. Осознавая проблему, Верховный Совет СССР в 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, принял Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1 «О Контрольной палате СССР» [13].
Контрольная палата получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Она признавалась высшим органом финансово-экономического контроля в стране.
Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля. И в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 07.02.1992 № 2299/1-I [14] был создан Контрольно-бюджетный комитет. Образованная структура была нацелена на контрольные мероприятия по соблюдению законности расходования государственных средств.
Комитет проводил мониторинг и разрабатывал необходимые предложения по прогнозируемым экономическим показателям. Согласно решениям Правительства РФ были разработаны рекомендации об изменении размеров обязательных отчислений во внебюджетные фонды, установлении новых видов и систем налогообложения, создании новых специальных фондов. После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства РФ, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думы РФ. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [15].
Заключение
В новых условиях, когда исключается идеологическая трактовка многих понятий, представление о единой форме собственности сменяется понятием хозяйственной многоукладности, возникают расхождения и во многих случаях противоречия между государственными и групповыми интересами, между управляющими и управляемыми, между коллективом и отдельными личностями. «Эти противоречия могут порождать противозаконные, хозяйственно нецелесообразные и другие негативные действия, которые должны выявляться и пресекаться посредством контроля на основе действующих законов» [16, с. 8].
Таким образом, контроль следует рассматривать как систему социально-экономических отношений в государстве. Изучение опыта развития контрольно-надзорных органов в СССР свидетельствует, что государственный контроль должен быть независим и подчиняться только Закону. За годы советской власти государственный контроль прошел эволюцию от фактического контроля до комплексных финансово-бюджетных проверок с развитым инструментарием контроля, широким спектром методических приемов и видов проверок. Вместе с тем бюрократическая составляющая контроля, несосредоточенность на ключевых аспектах проверки, привела к снижению эффективности и в конечном счете к разрушению всей системы контроля. Поэтому сегодня важно учесть все историческое наследие деятельности контрольно-надзорных органов СССР для неповторения прошлых ошибок и совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях и в обозримом будущем.
1. Ardabatskii E. N. Gosudarstvennyi kontroler V. A. Tatarinov [State Controller V. A. Tatarinov]. Povolzhskii torgovo-ekonomicheskii zhurnal, 2011, no. 3, pp. 100-109.
2. Narinskii A. S., Gadzhiev N. G. Kontrol' i bukhgalterskaia ekspertiza (prakticheskii aspekt) [Control and accounting expertise (practical aspect)]. Kishinev, Uchebno-konsul'tatsionnaia i vnedrencheskaia firma «Kontabil-Servis» pri Moldavskoi ekonomicheskoi akademii, 1993. 168 p.
3. Dekret ob obrazovanii kollegii Gosudarstvennogo Kontrolia [Decree on formation of collegium of State Audit Office]. Available at: http://istmat.info/node/28073 (accessed: 07.07.2020).
4. Dekret ob obrazovanii Tsentral'noi kontrol'noi kollegii, mestnykh uchetno-kontrol'nykh kollegii i kontrol'nykh komissii [Decree on formation of Central Control Board, local accounting and control boards and control commissions]. Available at: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/18-01-18.htm (accessed: 07.07.2020).
5. Miliukov P. N. Gosudarstvennoe khoziaistvo v pervoi chetverti XVIII stoletiia i reforma Petra Velikogo [State economy in first quarter of 18th century and reform of Peter the Great]. Saint-Petersburg, Tipografiia M. M. Stasiulevicha, 1905. 702 p. Available at: https://runivers.ru/lib/book19827/595697/ (accessed: 26.06.2020).
6. Skripkina O. V., Kiseleva O. V. Sudebnaia ekonomicheskaia ekspertiza v Rossii: istoricheskii i sovremennyi aspekty [Forensic economic examination in Russia: historical and modern aspects]. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet, 2017, vol. 20, no. 11, pp. 659-670.
7. Sever A. Antikorruptsionnyi komitet Stalina – Antikorruptsionnyi komitet [Stalin's anti-corruption committee - anti-corruption committee]. Available at: http://stalinism.ru/elektronnaya-biblioteka/antikorruptsionnyiy-komitet-stalina.html?start=4 (accessed: 01.07.2020).
8. Polozhenie o Narodnom komissariate Raboche-krest'ianskoi inspektsii SSSR [Regulations on People's Commissariat of Workers' and Peasants' Inspection of the USSR]. Available at: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1853.htm (accessed: 28.06.2020).
9. Itskovich B. F. Institutsional'noe razvitie sistemy organov finansovo-khoziaistvennogo kontrolia Rossii [Institutional development of system of financial and economic control bodies in Russia]. Finansy i kredit, 2003, no. 23 (137), pp. 85-90.
10. O narodnom kontrole v SSSR: Zakon SSSR ot 30.11.1979 № 1159-X (redaktsiia ot 01.04.1987) [On people's control in USSR: USSR Law of 30.11.1979 No. 1159-X (amended on 01.04.1987)]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=74#048331307438330917 (accessed: 07.07.2020).
11. Nikolaeva L. A. Zadachi i metody deiatel'nosti Komissii sovetskogo kontrolia Soveta ministrov SSSR [Tasks and methods of activity of Soviet Control Commission of Council of Ministers of USSR]. Available at: http://www.law.edu.ru/doc/ document. asp?docID = 1128208#_ftn1 (accessed: 01.07.2020).
12. Shchukin I. A. Opisanie modeli raspredeleniia kontrol'no-nadzornykh polnomochii v SSSR i ee vliianie na kontrol'no-nadzornuiu sistemu Rossii [Description of model of distribution of control and supervisory powers in USSR and its impact on control and supervisory system of Russia]. Razvitie i aktual'nye voprosy sovremennoi nauki, 2017, no. 6, pp. 15-20.
13. O Kontrol'noi palate SSSR: Zakon SSSR ot 16.05.1991 № 2161-1 [On Control Chamber of the USSR: Law of the USSR dated May 16, 1991 No. 2161-1]. Available at: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= ESU&n =5247#05882358944958328 (accessed: 28.06.2020).
14. O sozdanii Kontrol'no-biudzhetnogo komiteta pri Verkhovnom Sovete Rossiiskoi Federatsii: Postanovlenie Verkhovnogo Soveta RF ot 07.02.1992 № 2299/1-I [On creating Control and Budget Committee under Supreme Soviet of Russian Federation: Resolution of the Supreme Soviet of the Russian Federation dated 07.02.1992 No. 2299/1-I]. Available at: http://www.pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102029630&backlink=1&&nd=102014513 (accessed: 01.07.2020).
15. Stepashin S. V. Gosudarstvennyi audit: vvedenie v spetsial'nost' [State audit: introduction to specialty]. Available at: http://www.gosman.ru/?news=18784 (accessed: 24.06.2020).
16. Narinskii A. S., Gadzhiev N. G. Kontrol' v usloviiakh rynochnoi ekonomiki [Control in market economy]. Moscow, Finansy i statistika Publ., 1994. 176 p.
