Россия
, Россия
, Россия
Государственный контроль является неотъемлемой частью государственного устройства, первостепенной функцией управления государством. Рассматриваются роли и задачи контроля в историческом аспекте. Система контрольных органов относится к государственному финансовому контролю; от качества формирования органов контроля, функциональных обязанностей и компетентности руководителей и сотрудников зависит эффективность расходования государственных средств и реализации государственных программ. Исследование исторических основ формирования контрольно-надзорных органов – важнейшая задача в развитии методологии контроля и ревизии как отрасли научных знаний и базовой учетно-экономической дисциплины. Приведена подробная характеристика основных этапов развития контрольно-надзорных органов СССР, рассматривается процесс становления нормативно-правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности в Советском Союзе. Проиллюстрированы основные вехи развития советской школы ревизии, раскрыты причины разрушения контрольных органов СССР.
контроль, контрольно-ревизионная деятельность, контрольно-надзорные органы СССР, Рабоче-крестьянская инспекция, бюджетный комитет, народное хозяйство.
Введение
Государственный финансовый контроль в СССР играл значительную роль в осуществлении экономической политики советской власти. Система контрольно-надзорных органов эффективно обеспечивала выполнение функции сохранности социалистической собственности, при этом ее структура отличалась громоздкостью и широким спектром использования инструментов контроля [1], а также идеологической направленностью всей хозяйственной деятельности, в том числе и контроля [2].
Исторические вехи развития государственного контроля в СССР
Организационная структура, формы и методы государственного контроля в СССР прошли следующие основные этапы развития (табл.)
Этапы развития контрольно-надзорных органов СССР
|
№ |
Этапы |
Характеристика этапа |
|
1 |
1917–1922 гг. |
05 декабря 1917 г. был образован Народный комиссариат государственного контроля, первый орган государственного контроля советской власти. Главенствующее место в системе контрольных органов принадлежало Центральной контрольной коллегии, созданной по решению Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК). Впоследствии на данном этапе был сформирован Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ). Этап характеризуется поиском новых форм и методов работы, централизацией контрольных функций и концентрацией их в руках государства |
Окончание табл.
|
№ |
Этапы |
Характеристика этапа |
|
2 |
1923–1939 гг. |
Принято Положение о Народном комиссариате РКИ ЦИК СССР. Сформирован институт государственных бухгалтеров-экспертов. Принято Постановление ЦИК и Совета народных комиссаров (СНК) СССР «Об организации комиссии исполнения при совете Народных Комиссаров СССР». Ликвидация ЦКК – РКИ. Вместо единого контрольного органа создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Утверждено Постановление Совнаркома от 15.04.1936 «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств». Этап характеризуется выявлением типичных для отдельных участков хозяйствования приемов злоупотреблений, хищений и поиском мер для их предотвращения. На данном этапе проводились разработки первых методик контроля как для частных, так и для государственных предприятий |
|
3 |
1940–1956 гг. |
Образован Народный комиссариат государственного контроля СССР. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. Система контроля становится ориентированной только на плановую экономику |
|
4 |
1957–1964 гг. |
Образована Комиссия советского контроля Совета министров СССР. Образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР. На данном этапе используются некоторые элементы внутрихозяйственного контроля, усиливается самостоятельность предприятий в части использования финансовых ресурсов и хозяйственных операций. Внедряются принципы хозрасчета в деятельность советских предприятий |
|
5 |
1965–1990 гг. |
Сформирован Комитет народного контроля СССР. Утвержден Закон СССР от 30.11.1979 |
|
6 |
1991–1994 гг. |
Образованы Контрольная палата СССР (1991 г.) и Контрольно-бюджетный комитет при Верховном совете Российской Федерации (1992–1994 гг.). Этап характеризуется процессом реорганизации органов контроля СССР, осуществляется поиск форм контроля РФ в условиях рыночных преобразований |
Начало становления системы контрольно-надзорных органов СССР связано с принятием декрета Совета народных комиссаров от 05 декабря 1917 г., которым был сформирован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений. Вместе с данным документом был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии государственного контроля». Руководителем Народного комиссариата по Государственному контролю стал К. И. Ландер [3].
18 января 1918 г. Совнарком принимает декрет «О Центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» [4]. Этим декретом контрольные органы Временного правительства и царской России были упразднены, и устанавливалась новая система контрольных органов, центральным звеном которой стала Центральная контрольная коллегия [5]. Основные направления работы Коллегии заключались в контроле за предварительными промежуточными отчетами региональных и местных властей, проверке целевого характера использования бюджетных средств, правильности и своевременности планирования бюджетных расходов.
В 1920 г. Народный комиссариат государственного контроля преобразован в Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого назначен И. В. Сталин. С этого момента контрольно-надзорные органы перешли на плановую систему проверок государственных предприятий, значительное внимание уделялось военно-промышленным предприятиям и предприятиям, имеющим стратегическое значение для страны [6].
Большое значение роли органов финансового контроля в развитии молодого советского государства придавал В. И. Ленин. Одна из его программных статей «Как нам реорганизовать Рабкрин» впервые была опубликована в газете «Правда» 25 января 1923 г. В статье В. И. Ленин указывал на необходимость формирования административных связей между руководящими органами государственного контроля (Рабоче-крестьянская инспекция – РКИ) и организациями партийного контроля (Центральная контрольная комиссия – ЦКК).
Статья В. И. Ленина была направлена на оптимизацию работы ЦКК и РКИ, предлагалось объединить два эти органа в один с целью повышения эффективности работы государственного аппарата в сфере контрольно-ревизионной деятельности.
Основной задачей РКИ было наведение порядка в хозяйственном учете предприятий, организация мер по выявлению фактов недостач, хищений, присвоения и растрат. В качестве базовых мер контроля использовались выборочные обследования отдельных учреждений, предприятий, а иногда и целых отраслей, а также осуществлялись проверки выполняемых работ и движения материальных ценностей, активно стали практиковаться выборочные инвентаризации.
После реорганизации при ревизии центр тяжести работ ревизоров лежал в области фактического, а не документального контроля. Большое внимание в деятельности РКИ уделялось летучим ревизиям и массовым обследованиям. В 1920 г. РКИ были осуществлены 154 фактические ревизии предприятий. Проверке подверглись все органы центрального аппарата управления страны [7].
Летучие ревизии осуществлялись внезапно и производились выборочно по определенным видам имущества предприятий. Основным положительным моментом таких ревизий становилась возможность мгновенного выявления недостач и хищений материально-ответственными лицами, а также определения узких мест в обеспечении сохранности социалистической собственности. Сплошная и комплексная проверка требовала привлечения значительного количества ревизоров, а также высокого уровня их подготовки при проведении обследования. В условиях нехватки квалифицированных кадров это была серьезная проблема в деятельности контрольно-надзорных органов.
Особо важную роль при проведении летучих ревизий впоследствии стала играть предварительная проверка, которая прежде всего была нацелена на исследование сохранности денежных средств предприятия.
В условиях разрухи экономики государства после окончания гражданской войны предварительная ревизия, как свидетельствовала практика 1920–1921 гг., была весьма эффективна, она давала возможность быстро и эффективно выявлять факты злоупотреблений и хищений материальных ценностей, компенсировать ущерб, нанесенный государству от бесхозяйственности и преступной деятельности должностных лиц.
В начале 1922 г. возникло новое направление в деятельности РКИ, получившее название нормализации. Нормализация была направлена прежде всего на восстановление ведения бухгалтерского учета, складского учета, расчетно-кассовой дисциплины на национализированных государством предприятиях.
В 1923 г. Наркомом РКИ был назначен В. В. Куйбышев (1923–1926; 1934–1935), который развернул работу по повышению эффективности деятельности Государственного контроля. Главным его достижением стала разработка нового Положения о НКРКИ от 12 ноября 1923 г., которое закладывало нормативно-правовую базу работы системы контрольно-надзорных органов СССР [8].
В результате проведения реформирования РКИ на нее была возложена функция проверки обоснованности планов развития социалистического производства, а также проведения анализа отклонений от плановых значений по отраслям и сферам народного хозяйства.
Нарком РКИ Г. К. Орджоникидзе (1926–1930), пришедший на смену В. В. Куйбышеву, начал реорганизацию структуры РКИ в направлении перехода от отраслевых и функциональных секторов к групповой структуре управления. Состав и содержание групп постоянно изменялось в соответствии с плановыми заданиями Наркомата РКИ СССР.
В улучшении работы по учету и отчетности важное значение имело создание в 1924 г. при Наркомате РКИ СССР института государственных бухгалтеров-экспертов. Данный институт перевел организацию и ведение бухгалтерского учета в государственных предприятиях на научную и плановую основу [8]. Таким образом, начатая в 1923 г. реорганизация органов государственного контроля была завершена в 1928 г.
Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 гг.) отразилось и на характере деятельности надзорных органов, наметилась тенденция к переходу от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов (административному контролю). Основной задачей ревизионных органов стал контроль за исполнением первого пятилетнего плана.
Впоследствии деятельность органов ЦКК – РКИ была нацелена на сокращение себестоимости производимой продукции и увеличение резервов повышения производительности труда и объемов производства.
В 30-е годы, в период второй пятилетки, происходило дальнейшее ужесточение государственной дисциплины и уровня административного контроля. Наряду с ЦКК – РКИ, начал действовать государственный административный контроль. 24 декабря 1930 г. вышло Постановление ЦИК и СНК СССР «Об организации комиссии исполнения при совете Народных Комиссаров СССР», в решении которого было записано, что, наряду с существующими основными двумя комиссиями (Советом Народных Комиссаров СССР, Советом Труда и Обороны и Государственной плановой комиссией), необходимо установить третью постоянную комиссию СНК СССР, присвоить ей название Комиссия исполнения. Основной задачей Комиссии исполнения стала проверка фактического исполнения директив правительства и укрепление финансовой дисциплины во всех государственных организациях, в том числе хозяйственных [9]. С февраля 1931 г. аналогичная структура сформировалась в союзных и автономных республиках. Такая структура государственного контроля приводила к дублированию некоторых функций контроля в разных контрольно-надзорных органах, решение одной комиссии могло быть отменено или изменено при осуществлении проверок другими надзорными органами.
В 1934 г. вместо ЦКК – РКИ были созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. А в 1940 г. образован Народный комиссариат государственного контроля СССР, который был ориентирован на административный контроль за деятельностью государственных предприятий. Вводились поправки в уголовный кодекс за нарушение трудовой и хозяйственной дисциплины. Недостижение плановых показателей расценивалось как вредительство и строго наказывалось законом.
В союзных республиках были организованы наркоматы государственного контроля союзных республик. В 1940 г. работников наркоматов насчитывалось 1 тыс. чел. (в том числе 750 чел. контролерского состава). Кроме того, 195 постоянных контролеров центрального аппарата находились на предприятиях, стройках, железных дорогах. Реорганизация органов госконтроля перед войной привела к созданию еще более громоздкого контрольного аппарата с огромным штатом контролеров и снижением эффективности проверочных мероприятий [9].
Постановлением Совнаркома от 15.04.1936 «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств» были введены ежегодные документальные ревизии всех государственных предприятий [10]. В годы Великой Отечественной войны важной задачей Наркомата являлась проверка выполнения постановлений Государственного комитета обороны по обеспечению армии как оружием, так и продовольственными и непродовольственными товарами.
После войны деятельность государственных контрольных органов была сосредоточена на восстановлении народного хозяйства и развитии экономики.
В связи с реорганизацией государственного управления в 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. Министерство в разные периоды возглавляли Л. З. Мехлис (1946–1950 гг.), В. Н. Меркулов (1950–1953 гг.), А. С. Павельев (1953 г.), В. Г. Жаворонков (1953–1956 гг.), В. М. Молотов (1956–1957 гг.). Требования к деятельности государственного контроля на современном этапе были следующими: контроль за деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий, проверка постановлений и распоряжений Правительства СССР, заключения по исполнению государственного бюджета.
Новый пятилетний план поставил перед государственным финансовым контролем важнейшие задачи. В первую очередь были актуализированы вопросы укрепления дисциплины, осуществления режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета. Большое внимание уделялось сфере сельского хозяйства и поднятию целинных земель. По итогам пятой пятилетки Первый секретарь ЦК КПСС Н. С. Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства.
После XX съезда КПСС в стране новой организационной формой управления промышленностью и строительством стали Советы народного хозяйства в экономических административных районах (совнархозы). В 1957 г. Президиум Верховного Совета СССР в связи с расширением прав союзных республик образовал Комиссию советского контроля Совета министров СССР. При этом союзно-республиканское Министерство государственного контроля СССР было упразднено.
На Комиссию советского контроля Совета министров СССР возлагались следующие задачи:
- проверка исполнения решений правительства по стратегическим вопросам народного хозяйства;
- контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей [11].
В 1962 г. был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР и соответствующие органы на местах. Председателем Комитета был назначен А. Н. Шелепин (23 ноября 1962 г. – 09 декабря 1965 г.). Основной упор в работе комитетов был сделан не на штатный аппарат, а на общественность [12].
В 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля. Система органов народного контроля стала включать в себя Комитет народного контроля СССР и комитеты народного контроля союзных республик и их отделения на местах.
В 1977 г. Верховный Совет СССР принял новую Конституцию СССР, в которой предусматривалось усиление народного контроля. Все основные звенья народного контроля (кроме общественных органов на предприятиях, в учреждениях и организациях) образовывались Советами народных депутатов.
Далее был принят Закон СССР от 30.11.1979 № 1159-X (ред. от 01.04.1987) «О народном контроле в СССР», в котором установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам [10]. Народный контроль в СССР сочетал государственный контроль с общественным контролем в организациях. Такая система контроля имела ряд существенных недостатков: общественный и государственный контроль сводился к очень широкому спектру направлений и касался всех сфер не только хозяйственной, но и общественной жизни, что делало его неэффективным и даже вредным для широких слоев населения [12].
В 80-х годах система контроля в СССР находилась в упадке, практически все предприятия занимались приписками, искажением плановых показателей, стало выгодным показывать убыточность и нерентабельность деятельности, что обеспечивало возможность их покрытия за счет субсидий и дотаций государства. Подобная ситуация приводила к бесхозяйственности и огромным материальным потерям, снижалось качество выпускаемой продукции, рос дефицит потребительских товаров. Система контроля стала бюрократичной и коррупционной. В сложившейся обстановке к началу 1991 г. система государственного контроля была основательно разрушена. Осознавая проблему, Верховный Совет СССР в 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике, принял Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1 «О Контрольной палате СССР» [13].
Контрольная палата получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Она признавалась высшим органом финансово-экономического контроля в стране.
Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля. И в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 07.02.1992 № 2299/1-I [14] был создан Контрольно-бюджетный комитет. Образованная структура была нацелена на контрольные мероприятия по соблюдению законности расходования государственных средств.
Комитет проводил мониторинг и разрабатывал необходимые предложения по прогнозируемым экономическим показателям. Согласно решениям Правительства РФ были разработаны рекомендации об изменении размеров обязательных отчислений во внебюджетные фонды, установлении новых видов и систем налогообложения, создании новых специальных фондов. После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства РФ, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думы РФ. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [15].
Заключение
В новых условиях, когда исключается идеологическая трактовка многих понятий, представление о единой форме собственности сменяется понятием хозяйственной многоукладности, возникают расхождения и во многих случаях противоречия между государственными и групповыми интересами, между управляющими и управляемыми, между коллективом и отдельными личностями. «Эти противоречия могут порождать противозаконные, хозяйственно нецелесообразные и другие негативные действия, которые должны выявляться и пресекаться посредством контроля на основе действующих законов» [16, с. 8].
Таким образом, контроль следует рассматривать как систему социально-экономических отношений в государстве. Изучение опыта развития контрольно-надзорных органов в СССР свидетельствует, что государственный контроль должен быть независим и подчиняться только Закону. За годы советской власти государственный контроль прошел эволюцию от фактического контроля до комплексных финансово-бюджетных проверок с развитым инструментарием контроля, широким спектром методических приемов и видов проверок. Вместе с тем бюрократическая составляющая контроля, несосредоточенность на ключевых аспектах проверки, привела к снижению эффективности и в конечном счете к разрушению всей системы контроля. Поэтому сегодня важно учесть все историческое наследие деятельности контрольно-надзорных органов СССР для неповторения прошлых ошибок и совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях и в обозримом будущем.
1. Ардабацкий Е. Н. Государственный контролер В. А. Татаринов // Поволж. торгово-экон. журн. 2011. № 3. С. 100–109.
2. Наринский А. С., Гаджиев Н. Г. Контроль и бухгалтерская экспертиза (практический аспект). Кишинев: Учебно-консультационная и внедренческая фирма «Контабил-Сервис» при Молдавской экономической академии, 1993. 168 с.
3. Декрет об образовании коллегии Государственного Контроля. URL: http://istmat.info/node/28073 (дата обращения: 07.07.2020).
4. Декрет об образовании Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий и контрольных комиссий. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/18-01-18.htm (дата обращения: 07.07.2020).
5. Милюков П. Н. Государственное хозяйство в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1905. 702 с. URL: https://runivers.ru/lib/book19827/595697/ (дата обращения: 26.06.2020).
6. Скрипкина О. В., Киселева О. В. Судебная экономическая экспертиза в России: исторический и современный аспекты // Междунар. бухгалтер. учет. 2017. Т. 20. № 11. С. 659–670.
7. Север А. Антикоррупционный комитет Сталина – Антикоррупционный комитет. URL: http://stalinism.ru/elektronnaya-biblioteka/antikorruptsionnyiy-komitet-stalina.html?start=4 (дата обращения: 01.07.2020).
8. Положение о Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1853.htm (дата обращения: 28.06.2020).
9. Ицкович Б. Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России // Финансы и кредит. 2003. № 23 (137). С. 85–90.
10. О народном контроле в СССР: Закон СССР от 30.11.1979 № 1159-X (ред. от 01.04.1987). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=74#048331307438330917 (дата обращения: 07.07.2020).
11. Николаева Л. А. Задачи и методы деятельности Комиссии советского контроля Совета министров СССР. URL: http://www.law.edu.ru/doc/ document. asp?docID = 1128208#_ftn1 (дата обращения: 01.07.2020).
12. Щукин И. А. Описание модели распределения контрольно-надзорных полномочий в СССР и ее влияние на контрольно-надзорную систему России // Развитие и актуал. вопр. соврем. науки. 2017. № 6. С. 15–20.
13. О Контрольной палате СССР: Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= ESU&n =5247#05882358944958328 (дата обращения: 28.06.2020).
14. О создании Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации: Постановление Верховного Совета РФ от 07.02.1992 № 2299/1-I. URL: http://www.pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102029630&backlink=1&&nd=102014513 (дата обращения: 01.07.2020).
15. Степашин С. В. Государственный аудит: введение в специальность. URL: http://www.gosman.ru/?news=18784 (дата обращения: 24.06.2020).
16. Наринский А. С., Гаджиев Н. Г. Контроль в условиях рыночной экономики. М.: Финансы и статистика, 1994. 176 с.
