сотрудник
, Россия
с 01.01.2016 по 01.01.2019
УДК 34 Право. Юридические науки
Актуальность рассматриваемой авторским коллективом проблемы состоит в том, что задачи предупреждения политической коррупции в государственном аппарате Бразилии связаны с решением огромного пласта проблем и вопросов, требующих их изучения и анализа. Целью данного исследования стало изучение основ государственной политики Бразилии по предупреждению политической коррупции. Методологической основой данной работы послужила деятельность субъектов по предупреждению политической коррупции в Бразилии. В качестве методики использовалась совокупность общенаучных и частнонаучных методов. В формате данного научного исследования авторы предприняли ряд шагов, которые позволили им рассмотреть наиболее важные аспекты рассматриваемой проблемы. В том числе ряд громких политических дел, происходящих в условиях нового тысячелетия в Бразилии, связанных с коррупцией. В процессе исследования авторским коллективом был сделан вывод о том, что большинство из субъектов, противодействующих коррупции, по своей природе не в полной мере независимы от политического давления и, как правило, имеют узкую сферу деятельности. В процессе исследования авторы попытались аргументировать тезис о том, что в условиях глобализации только межведомственное взаимодействие всех субъектов борьбы с проявлениями политической коррупции приведет к ощутимому эффекту. А пока между субъектами институционной машины контроля за коррупцией не будет осуществляться необходимого взаимодействия, государственная политика в сфере борьбы с коррупцией не будет достаточно эффективной. Проанализированный авторским коллективом опыт государственной политики Бразилии в сфере противодействия политической коррупции может выступить в качестве методической основы при подготовке различных программных документов в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации.
противодействие коррупции, политическая коррупция, системная коррупция, общественное мнение, гражданская позиция, Конституция Бразилии, Национальный конгресс Бразилии, коррупционная безопасность, антикоррупционная политика, правоохранительные органы, субъекты борьбы с коррупцией
Актуальность рассматриваемой проблематики заключается в том, что в последние годы Латинская Америка и Карибский бассейн добились значительного прогресса в борьбе с коррупцией. Во многих странах региона в настоящее время существуют законы и механизмы для противодействия этому явлению, ведутся юридические расследования, а движение граждан по борьбе с коррупцией значительно возрастает [1]. Проблемы государственной политики по предупреждению коррупции довольно неплохо изучены как зарубежными, так и российскими специалистами [2]. Так, в частности, отечественными исследователями были рассмотрены вопросы борьбы с коррупционной преступностью как в отдельно взятых государствах [3], так и в свете отдельных аспектов проявления коррупционной преступности, в том числе государственном аппарате [4]. Наиболее характерны в настоящее время для большинства государств мира проявления политической коррупции [5].
В настоящее время политическая коррупция остается одним из самых больших препятствий на пути экономического развития большинства стран, как, например, в одной крупнейшей латиноамериканской демократии — Федеративной Республике Бразилия (далее — Бразилия).
С 1889 года Бразилия является республикой, а парламент страны, состоящий из двух палат, который сегодня называется Национальный конгресс (в настоящее время состоит из двух палат — Федеральный сенат и Палата депутатов), начинает свою историю с 1824 года, после ратификации первой конституции страны. Национальный конгресс Бразилии является законодательным органом федерального правительства Бразилии. В отличие от законодательных собраний штатов и муниципальных палат, Конгресс собирается ежегодно в Бразилиа со 2 февраля по 27 июля и с 1 августа по 22 декабря.
Сенат представляет 26 штатов и федеральный округ. В каждом штате и федеральном округе представлены три сенатора, которые избираются всенародным голосованием сроком на восемь лет. Каждые четыре года происходит обновление либо одной трети, либо двух третей состава Сената (а также делегаций штатов и федерального округа).
Палата депутатов представляет народ каждого штата, а ее члены избираются на четырехлетний срок по системе пропорционального представительства. Места распределяются пропорционально в соответствии с численностью населения каждого штата, причем каждое государство имеет право на минимум 8 мест (наименее густонаселенных) и максимум 70 мест (наиболее густонаселенных). В отличие от Сената, вся Палата депутатов обновляется каждые четыре года (см.: URL: http://community.worldheritage.org/article/WHEBN0000690287/NationalCongressofBrazil).
По действующей Конституции, принятой в 1988 году Бразилия является федеративной республикой — союз Федеративного округа, 26 штатов и 5564 муниципалитетов. За правильность толкования и применения бразильской Конституции несет ответственность Верховный федеральный суд, который является высшей судебной властью в Бразилии [6].
Принятие конституционных поправок позволило восстановить всеобщие президентские прямые выборы и устранить имеющиеся ограничения демократических свобод. В результате чего более 20 млн человек, не обученных грамоте, получили право участия в голосовании. Принятая 5 октября 1988 года Конституция Бразилии подтвердила полученные народом демократические права, в том числе права трудящихся на проведение забастовок, участие в профсоюзах, введение 44-часовой рабочей недели [7].
При этом необходимо отметить, что в настоящее время политическая коррупция угрожает недавним шагам, направленным на достижение равенства и социальной справедливости, и обнажает хрупкость 30-летней бразильской демократии. За последние несколько лет операция в государственной нефтегазовой компании Petroleo Brasileiro (далее — Petrobras) раскрыла одну из крупнейших коррупционных схем в истории, включающую миллиарды долларов, политиков и бизнесменов из нескольких разных стран [8]. Хотя она является прямым результатом правовой и институциональной эволюции антикоррупционной политики, она также продемонстрировала, как много еще предстоит сделать. По мнению аналитиков, раскрытие фактов политической коррупции такого масштаба грозит Бразилии масштабными изменениями в политической системе. Поэтому, по мнению большинства экспертов, широкомасштабные реформы в сфере противодействия политической коррупции в Бразилии необходимы не только для борьбы и, особенно, предотвращения коррупции, но и для защиты демократии в стране [9].
Как полагает ведущий отечественный эксперт в области проблематики коррупции в Бразилии Л.С. Окунева, бразильская коррупция обладает глубокими историческими корнями и поэтому при ее исследовании не нужно изучать отдельные преступные акции, а воспринимать ее как феномен политической культуры. В Бразилии было проведено достаточное количество исследований, подтверждающих, что, основательно укоренившись в стране, теперь коррупция представляет из себя элемент или же часть бразильского культурного наследия, уходящего своими корнями в эпоху колониального этапа государства [10].
В период новейшей истории страны скандалы, связанные с коррупцией, превратились в часть политической жизни государства. Политические коррупционные скандалы продолжались и в начале периода нового — демократического цикла истории страны. Серьезные коррупционные скандалы продолжали множиться по нарастающей со сменой каждого демократического правительства. Первый президент, избранный в эпоху демократии — Ф. Коллор (был уличен в причастности к коррупционным проявлениям несовместимым с его должностью), отбыв на посту президента половину срока, подвергся импичменту, который стал проявлением конституционных способов решения глубоких политических кризисов и свидетельствовал о зрелости бразильского гражданского общества, которое способствовало применению процедуры импичмента президента. В дальнейшем крупные политические коррупционные скандалы Бразилии проходили в периоды правлений президентов Ф.Э. Кардозу, а также Луиса Инасиу Лулы да Силвы, ставшего первым представителем бразильских левых сил, который одновременно возглавлял одну из крупных бразильских левых оппозиционных партий — Партию трудящихся [11].
Расследование, начатое в 2014 году в отношении Лулы да Силвы, установило, что в период его нахождения у власти была организована коррупционная схема, в рамках которой строительные компании получали подряды на крупные проекты для нефтяной компании Petrobras. 12 июля 2017 года федеральным судьей Лулу да Силву был приговорен по делу о коррупции и отмыванию средств к 9,5 годам заключения [12]. В январе 2018 года Федеральным региональным судом четвертого округа был подтвержден обвинительный приговор, который увеличил назначенный бывшему президенту срок тюремного заключения с девяти лет и шести месяцев до 12 лет и одного месяца [13].
В 2015 году оппозиционные силы обвинили на тот момент действовавшего президента страны Дилму Вана Русеф в нарушениях, связанных с налоговым законодательством, и финансовых махинациях с государственными средствами в период, когда она избиралась на пост президента в 2014 году. В 2015 году парламентом была запущена процедура импичмента в отношении бразильского президента, который требовали бразильские оппозиционные партии. В мае 2016 года Сенат Бразилии проголосовал за импичмент Дилмы Русеф. В августе 2016 года по решению бразильского Сената ее отстранили от должности президента [14].
Сразу после импичмента президента Дилмы Русеф исполняющим обязанности бразильского президента был назначен Мишел Мигел Элиас Темер Лулиа, который в марте 2019 года был арестован в связи с подозрениями в коррупции. По мнению следствия, будучи президентом страны, он получил взятку 1 млн бразильских реалов при заключении контракта на строительство атомной электростанции «Ангара-3». Темер стал третьим президентом Бразилии, которого обвинили в коррупции, после ранее выдвинутых обвинений в отношении Дилмы Русеф и Луиса Инасиу Лула да Силва [15].
В итоге разочаровавшиеся в деятельности правительства и президента бразильцы в октябре 2018 года на президентских выборах выбрали президентом Жаира Мессиас Болсонару, который пообещал начать борьбу коррупцией [16].
По мнению большинства исследователей, проблемы борьбы с политической коррупцией в Бразилии осложняются неоднородностью государственных институтов, которые несут ответственность за борьбу с коррупцией, как по сфере применения, так и степени автономности, формированию и смежным институтам [17]. В большинстве своем контролирующие институты в недостаточной степени свободны от политического давления и, соответственно, не могут охватывать широкую сферу деятельности.
Проведенный авторским коллективом анализ субъектов борьбы с коррупцией в Бразилии позволяет с уверенностью утверждать о том, что субъекты борьбы с коррупцией в Бразилии представлены в виде институционной машины контроля за коррупцией, весьма дорогостоящей, довольно разветвленной и неподконтрольной. И при этом между субъектами, в нее входящими, практически не осуществляется никакого взаимодействия. Из-за этого деятельность субъектов по борьбе с коррупцией недостаточно эффективна. И вопреки ряду изменений на институционном и законодательном уровне в сторону ужесточения антикоррупционных мер, проявления коррупции для Бразилии остаются важнейшей из проблем. Таким образом, среди основных детерминант сложившейся ситуации в сфере борьбы с коррупцией в Бразилии следует отметить наличие немалого числа ограниченных в своих возможностях субъектов противодействия коррупции и весьма слабую взаимосвязь рассматриваемых институтов [18].
Между тем во всем мире в последние годы неуклонно растет внимание к проблеме взаимодействия и межведомственных подходов к государственной политике противодействия коррупции [19]. В области борьбы с коррупцией проблема координации является особенно острой, поскольку сложные формы коррупции требуют сочетания правоохранительных, нормативных, гражданских и административных мер реагирования. К сожалению, в Бразилии координация между учреждениями по обеспечению борьбы с коррупцией часто страдает от структурных и ресурсных ограничений, бюрократических патологий и политического вмешательства [20].
В этой связи, по нашему мнению, необходимы различные институциональные меры, которые в большей или меньшей степени способствовали бы укреплению координации между субъектами, занимающимися вопросами борьбы с коррупцией, так как качество взаимоотношений между субъектами противодействия коррупции в Бразилии является лучшим показателем общего успеха борьбы с коррупцией в этой стране.
В дальнейшем логично было бы заняться исследованием мер, которые могут использоваться для поощрения как формальной, так и неформальной координации между субъектами по противодействию коррупции. Такие меры варьируются от разработки национальных стратегий борьбы с коррупцией до формирования специального субъекта на уровне органа государственной власти по координации между различными субъектами борьбы с коррупцией. Механизмы координации следует разработать в зависимости от того, предназначен ли он для содействия координации на стратегическом, политическом или оперативном уровне.
Координацию усилий по борьбе с коррупцией можно рассматривать как осуществляемую в четырех широких плоскостях. Во-первых, координация между учреждениями по вопросам борьбы с коррупцией в рамках данной страны. Во-вторых, координация между правительственными и неправительственными субъектами в той или иной стране, в частности, гражданским обществом и частным сектором, в поддержку превентивных и просветительских мер. В-третьих, координация между учреждениями по вопросам борьбы с коррупцией, расположенными в разных странах, в целях расследования международных дел о коррупции с участием нескольких юрисдикций. Наконец, участие в более широких международных сетях и форумах, таких как партнерство Открытого правительства, инициатива прозрачности добывающих отраслей, коалиция UNCAC, Глобальный форум по прозрачности и обмену информацией для целей налогообложения, рабочая группа ОЭСР по борьбе со взяточничеством, рабочая группа G20 по борьбе с коррупцией и т. д.
За последние несколько лет страны Латинской Америки и Карибского бассейна добились больших успехов в борьбе с коррупцией. В этих странах существуют законы и механизмы для борьбы с коррупцией, во многих странах региона развиваются судебные расследования и активизируются гражданские антикоррупционные движения. В последние годы в регионе наблюдается значительный рост числа законов и институтов, способствующих обеспечению подотчетности в государственном секторе.
Transparency International Brazil today (неправительственная международная организация по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции), представляя информацию по отслеживанию хода крупного коррупционного дела в Латинской Америке с участием бразильской строительной компании Odebrecht, в ходе своего расследования отмечала, что когда идет речь об отмывании денег через банки, взятках политикам за инфраструктурные контракты в Латинской Америке или расследованиях в отношении реальных владельцев офшорных компаний, участвующих в таких схемах, взаимная правовая помощь абсолютно необходима для борьбы с коррупцией в сегодняшней глобализованной экономике. Также было отмечено, что бразильские эксперты, участвующие в международных расследованиях коррупции, обнаружили, что усилия по международному сотрудничеству столкнулись с различными техническими проблемами, в этой связи правоохранительные органы должны работать над созданием рамок для обмена информацией с другими странами заранее, чтобы они не были застигнуты врасплох, когда разразится очередной коррупционный скандал. Также было отмечено, что помимо данных о запросах и соглашениях о двустороннем сотрудничестве, при расследовании громких коррупционных дел, связанных с коррупцией, необходимо получать доступ к соответствующим судебным документам, расшифрованным видеозаписям свидетельских показаний, спискам государственных контрактов с возможными нарушениями [21].
Безусловно, необходимо также отметить, что хотя в Бразилии достигнуты некоторые успехи в борьбе с коррупцией, там по-прежнему не существует всеобъемлющей политики, направленной на устранение структурных причин политической коррупции во всей стране [22].
А страны, которые уделяют приоритетное внимание борьбе с политической коррупцией и разрабатывают национальную политику на основе консенсуса и участия общественности и политических кругов, имеют больше возможностей для осуществления значительного качественного скачка вперед. И наоборот, те страны, которые не уделяют приоритетного внимания вопросам коррупции, могут терять свои позиции из года в год. Зашла ли Бразилия в тупик в борьбе с политической коррупцией? Наверное, не окончательно, но жизненно важно продвигать комплексный подход, который решает ключевые структурные вопросы, включая политическое финансирование, государственные закупки и укрепление независимых, сильных и гибких правовых институтов [23]. Бразилии очень важно использовать опыт зарубежных стран по противодействию политической коррупции, и за основу можно взять опыт Европейского союза [24]. Кандидаты и политические партии имеют важную возможность включать сильные антикоррупционные компоненты в свои предвыборные предложения и платформы для содействия структурным изменениям [25]. Для подлинного совершенствования усилий по борьбе с коррупцией в Бразилии нынешнее правительство должно укреплять политическую волю и демонстрировать устойчивую долгосрочную приверженность антикоррупционным реформам.
1. Гайнутдинова Л.А. Государство и гражданское общество в Аргентине и Бразилии // Россия и Ибероамерика в глобализирующемся мире: история и современность: доклады и материалы Третьего международного форума. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2017. С. 803—811.
2. Кобец П.Н. Кодекс этики госслужащего. Для эффективной борьбы с коррупцией Россия может обобщить опыт зарубежных стран // Человек и закон. 2008. № 10. С. 29—36.
3. Кобец П.Н. Уголовно-правовые и криминологические особенности предупреждения коррупционной преступности в Китайской Народной Республике в середине второго десятилетия XXI столетия // Российский журнал правовых исследований. 2017. № 3 (12). С. 167—175.
4. Кобец П.Н. О некоторых направлениях использования в отечественном законодательстве зарубежного и международного опыта предупреждения, и пресечения коррупции в государственном аппарате // Следователь. 2009. № 2 (130). С. 12—15.
5. Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное публичное и частное право. 2008. № 5 (44). С. 42—46.
6. Constituição da República Federativa do Brasil. URL: https://www.senado.leg.br/atividade/const/con 1988/CON1988_05.10.1988/CON1988.asp (дата обращения: 31.10.2019).
7. Конституция Федеративной Республики Бразилия. URL: https://brasil-russia.ru/wp-content/uploads/pdf (дата обращения: 31.10.2019).
8. Petrobras на откате: к чему приведет коррупционный скандал в Бразилии. URL: https://www.rbc.ru/society/23/04/2015/553910469a7947b5960abd3a (дата обращения: 31.10.2019).
9. Brazil: overview of corruption and anti-corruption. URL: https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/brazil-overview-of-corruption-and-anti-corruption-1 (дата обращения: 31.10.2019).
10. Окунева Л.С. К изучению вопроса о коррупции в Бразилии: от исторических истоков к современному состоянию // Мировой опыт борьбы с коррупцией: сборник материалов научных семинаров и заседаний дискуссионного клуба (2011—2013) / под ред. М.И. Амара. М., 2014. С. 117—127.
11. Окунева Л.С. Бразилия: особенности демократического проекта. Страницы новейшей политической истории латиноамериканского гиганта (1960-е гг. — 2006 г.). М.: МГИМО-Университет, 2008. С. 265—266.
12. Экс-президента Бразилии задержали и обыскали по делу Petrobras. URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2016/03/04/632579-eks-prezidenta-brazilii-zaderzhali-petrobras (дата обращения: 31.10.2019).
13. Экс-президент Бразилии Лула да Силва начал отбывать наказание по делу о коррупции. URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/5104484 (дата обращения: 31.10.2019).
14. Нижняя палата конгресса Бразилии проголосовала за импичмент Руссефф. URL: https://lenta.ru/news/2016/04/18/brazil/ (дата обращения: 31.10.2019).
15. Бывший президент Бразилии Мишел Темер арестован. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3918303?from=four_mir (дата обращения: 31.10.2019).
16. Избранный президент Бразилии Жаир Болсонару сделал ставку на борьбу с коррупцией. URL: http://anticorr.media/izbrannyj-prezident-brazilii-zhair-bolsonaru-sdelal-stavku-na-borbu-s-korrupciej/ (дата обращения: 31.10.2019).
17. Бауман Е.В. Опыт борьбы с коррупцией в странах с развитой экономикой // Актуальные вопросы публичного права. 2012. № 4. С. 26—38.
18. Шитова Е.Н. Методы борьбы с коррупцией в Бразилии: достижения и новые вызовы // NB: Международные отношения. 2015. № 1. С. 123—143.
19. Кириченко Ю.Н. Политическая коррупция — одна из основных проблем политической власти // Система ценностей современного общества. 2016. № 44. С. 91—95.
20. Interagency coordination mechanisms: improving the effectiveness of national anti-corruption efforts. URL: https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/interagency-coordination-mechanisms-improving-the-effectiveness-of-national-anti-corruption-efforts (дата обращения: 31.10.2019).
21. Transparency International Brazil and JOTA present previously unreleased data and documents from Odebrecht investigations in Latin America. URL: https://www.transparency.org/news/pressrelease/transparency_international_brazil_and_jota_present_previously_unreleased_da (дата обращения: 31.10.2019).
22. Коррупционный скандал в Бразилии перерастает в политический кризис. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/03/18/634140-korruptsionnii-skandal-brazilii-pererastaet-politicheskii-krizis (дата обращения: 31.10.2019).
23. Добросердова Э.И. Феномен политической коррупции в системе осуществления политической власти: исторические предпосылки // Человеческий капитал. 2013. № 10 (58). С. 57—61.
24. Семынин А.С. Проблемы противодействия политической коррупции в Евросоюзе // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2009. № 2 (7). С. 449—458.
25. Крючков А.В. Многопартийность в политической конкуренции как фактор противодействия политической коррупции // Вопросы политологии. 2012. № 3 (7). С. 145—154.
